La Convention sur les zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau[46], signée à Ramsar, en Iran, en 1971, sert de cadre à l’action nationale et à la coopération internationale pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides.

Instauré en 1990 par la 4^e session de la Conférence des Parties à la Convention de Ramsar (résolution 4.3), et reposant uniquement sur les contributions volontaires de gouvernements ou de particuliers, le Fonds de petites subventions (FPS)[47] a été créé pour soutenir les pays en développement et les pays à économie en transition qui veulent réaliser des activités et des projets de conservation des zones humides dans le monde entier, soit par une assistance directe, soit par la recherche de donateurs pour des propositions complémentaires. Les États Parties à la Convention de Ramsar ainsi que les pays qui cherchent à adhérer à la Convention peuvent demander une aide financière pour soutenir les activités nécessaires à l’identification, à la délimitation et à la cartographie d’un site à être inscrit sur la Liste des zones humides d’importance internationale[48].

Pour obtenir une assistance de ce fonds, trois conditions sont actuellement requises : le projet doit contribuer à la mise en oeuvre du Plan stratégique 2009-2015 pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides, la proposition de projet doit être approuvée par l’autorité administrative responsable du pays et, depuis 1996 (COP6), le pays bénéficiaire doit être sur la liste des bénéficiaires de l’aide établie par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ce qui, du point de vue pratique, signifie que les pays dont l’économie est en transition ont accès au Fonds[49].

De 1991 à 2010, le Fonds a alloué un total de près de 7,8 millions de dollars américains à 237 projets dans 109 pays[50]. La Conférence des Parties contractantes examine sérieusement les moyens de procurer une base de financement plus élevée au Fonds et de garantir un minimum approprié de fonds disponibles chaque année. La résolution VI.6 de la COP6, en 1996, réaffirmait d’ailleurs « sa conviction exprimée dans la Résolution 5.8, à savoir qu’il est nécessaire d’augmenter le montant des ressources disponibles du Fonds pour qu’il atteigne au moins 1 million de dollars É.-U. par an[51] ». La résolution VI.6 n’a toutefois pas réussi à établir de mécanisme permettant d’obtenir ce niveau de financement, lequel n’a conséquemment jamais été atteint[52]. La contribution à l’application de la Convention aurait pu être ainsi nettement améliorée.

La Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel se concentre sur l’établissement d’un réseau de sites du patrimoine culturel et naturel qui ont une vocation universelle exceptionnelle. Elle permet ainsi de limiter la destruction de certains habitats d’espèces de la faune et de la flore. Dans son préambule, les parties « [c]onstat[ent] que le patrimoine culturel et le patrimoine naturel sont de plus en plus menacés de destruction non seulement par les causes traditionnelles de dégradation mais encore par l’évolution de la vie sociale et économique qui les aggrave par des phénomènes d’altération ou de destruction encore plus redoutables » (préambule, par. 2). La Convention crée un système institutionnel spécifique, avec un comité intergouvernemental (art. 13) et le Fonds pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (art. 15). Le comité est chargé de décider des demandes d’assistance financière auxquelles ce fonds répondra, demandes que les États adressent pour protéger des sites sur leur territoire (art. 13) qui peuvent être des sites naturels. L’assistance peut prendre plusieurs formes, notamment les suivantes : études sur les problèmes artistiques, scientifiques et techniques que posent la protection, la conservation, la mise en valeur et la réanimation du patrimoine culturel et naturel, tel qu’il est défini aux paragraphes 2 et 4 de l’article 11 de la Convention ; mise à la disposition d’experts, de techniciens et de main-d’oeuvre qualifiée pour veiller à la bonne exécution du projet approuvé ; formation de spécialistes de tous niveaux dans le domaine de l’identification, de la protection, de la conservation, de la mise en valeur et de la réanimation du patrimoine culturel et naturel ; fourniture de l’équipement que l’État intéressé ne possède pas ou n’est pas en mesure d’acquérir ; prêts à faible intérêt, sans intérêt, ou qui pourraient être remboursés à long terme ; octroi, dans des cas exceptionnels et spécialement motivés, de subventions non remboursables[53].

La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES)[54] est, avec la Convention de Ramsar, l’un des premiers accords multilatéraux de la génération moderne. L’objectif de la CITES est la régulation du commerce international des espèces qui sont en danger ou qui sont menacées de le devenir. Le champ d’application de la Convention est assez large, car celle-ci s’applique autant aux animaux qu’aux plantes. Malgré les besoins évidents d’assistance pour le renforcement des capacités législatives et institutionnelles de nombreux pays en développement Parties à la CITES, la Convention ne prévoit pas, dans son texte, d’obligation d’assistance financière à la charge des Parties développées. Le Fonds d’affectation spéciale de la CITES octroie un soutien financier pour les objectifs de la Convention, et fournit les sommes nécessaires au bon fonctionnement du Secrétariat, de la Conférence des Parties et de ses organes subsidiaires — le Comité permanent et les autres comités CITES. Ce fonds est approvisionné par les contributions des Parties à la Convention, sur la base du barème des contributions de l’Organisation des Nations Unies (ONU), mais qui est ajusté pour tenir compte du fait que tous les membres des Nations Unies ne sont pas Parties à la CITES[55]. La formulation du PRCMD, en 1992, n’en a pas renouvelé les approches.

La question de l’assistance financière aux pays en développement s’insère dans un débat récurrent qui fait rage au sein de la CITES. D’un côté, on retrouve ceux qui croient qu’il faudrait créer les conditions d’un commerce durable des espèces qui pourrait profiter aux communautés locales et qui leur permettrait de protéger les populations d’espèces sauvages. De l’autre, on retrouve ceux qui estiment qu’il vaut mieux interdire tout commerce international des espèces menacées parce que les difficultés liées au contrôle et à la surveillance des limites de ce commerce rendent impossible de le permettre. Selon eux, il faudrait apporter des modifications aux annexes de la CITES pour interdire simplement le commerce des espèces de l’annexe I, sans exception, et encadrer plus strictement celui des espèces de l’annexe II. Pour ces derniers, il va sans dire qu’une assistance financière très importante devrait être accordée aux pays en développement Parties pour leur permettre de faire face aux pertes de revenus associées à l’interdiction de ce commerce.

Lorsque la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination a été adoptée, en 1989 — soit trois ans avant la Conférence de Rio mais deux ans après la diffusion dans le rapport Brundtland d’une définition du développement durable —, elle rappelait les principes de la Déclaration de Stockholm sur l’environnement de 1972, lesquels reconnaissent la nécessité du renforcement des capacités des pays en développement par une assistance financière des pays développés comme condition à l’amélioration de la protection de l’environnement. Ainsi, les fondements du PRCMD et du développement durable se retrouvaient en filigrane dans la Convention. Cette toile de fond n’était toutefois pas suffisamment tissée serrée pour que l’on retrouve, parmi les obligations permettant plus particulièrement une application du PRCMD, un fonds obligatoire affecté au financement du renforcement des capacités par la formation ou la mise en place d’installations de traitement des déchets, ou encore des transferts technologiques directs. Cette absence est regrettable quand on constate que, deux décennies après l’entrée en vigueur de la Convention, les pays en développement ne semblent pas avoir plus de capacités pour faire face à un problème qui prend de l’ampleur.

La Convention de Bâle est dotée d’un fonds d’affectation spéciale. Comme l’exemple du fonds de la CITES en témoigne, les fonds d’affectation spéciale du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) sont généralement destinés au financement des coûts administratifs d’une convention[56]. Le fonds d’affectation spéciale de la Convention de Bâle finance les coûts bureaucratiques de cette dernière, notamment de son secrétariat. Un deuxième fonds, le Fonds d’affectation spéciale pour la coopération technique, a été créé. Il repose sur des souscriptions non obligatoires et assez faibles, en définitive. La Conférence des Parties reconnaît que ce fonds doit servir en priorité au renforcement des capacités[57]. Cette reconnaissance ne doit pas surprendre, dans le contexte où la majeure partie des déchets dans le monde sont produits dans les pays développés, et qu’une partie de ces déchets, qui sont parmi les plus dangereux, transitent vers les pays en développement. Ces deux facteurs expliquent que la responsabilité de faire face au problème incombe au premier chef aux pays développés.

Lors de l’adoption de la Convention de Bâle, les fondements du PRCMD avaient été inscrits dans la Déclaration de Stockholm, même si la formulation du principe 7 de Rio restait à être énoncée. Les déclarations adoptées par la suite par la Conférence des Parties à la Convention de Bâle ont « commencé à intégrer le PRCMD, mais pas non plus de manière systématique, ni en insistant beaucoup sur ses conséquences. À tout le moins, on peut considérer que plusieurs des actions concrètes de la Convention sont une application du PRCMD, puisque les centres régionaux et le fonds sont financés par les PD, et sont institués principalement au bénéfice des PED et des PD. Un long chemin reste à parcourir, mais le processus est amorcé[58]. » Le processus semble toutefois bien lent et insuffisant lorsqu’on prend connaissance du Rapport sur la mise en oeuvre du Plan stratégique de l’application de la convention (2005-2011), dans lequel on affirme que les principaux obstacles à la mise en oeuvre de ce plan sont principalement l’absence de mécanisme de financement adéquat et durable, les difficultés de mobilisation des ressources financières, le manque d’expertise dans plusieurs pays en développement et les ressources humaines limitées du Secrétariat[59].

L’approche sectorielle des fonds pré-Rio a été suivie d’une approche plus « communautaire », formalisée par des dispositions conventionnelles sur l’assistance financière et technique orientées « vers la satisfaction des intérêts de la communauté internationale dans son ensemble[68] ». Cela s’explique par les problèmes globaux auxquels la communauté internationale a eu à faire face, tels que l’appauvrissement de la couche d’ozone, les changements climatiques, l’érosion de la diversité biologique, la pollution chimique. Cela a nécessairement des incidences sur les fonctions de l’assistance financière post-Rio.

La Convention sur la diversité biologique est traversée par le PRCMD qui en est le « fil d’Ariane[125] ». Le fait que les situations respectives des pays développés et des pays en développement sont elles-mêmes différenciées se répercute dans la formulation des obligations de la Convention. Cela a des conséquences importantes sur le plan de l’assistance financière. Ainsi, l’article 20 de la Convention prévoit qu’une assistance financière doit être fournie aux pays en développement par les pays développés, dont la liste a été établie par la Conférence des Parties lors de sa première session.

De nombreux articles de cette convention appellent à la prise en compte des besoins spécifiques des pays en développement, notamment en matière de financement de la conservation in situ et ex situ (art. 8 (m) et 9 (e)), de recherche scientifique et de formation sur la biodiversité (art. 12). Ce sont les parties développées qui sont les débitrices de cette obligation d’assistance financière. Les autres Parties, y compris les pays qui se trouvent dans une phase de transition vers l’économie de marché, peuvent assumer volontairement les obligations des Parties qui sont des pays développés. Retenons, aux fins du présent article, que la Conférence des Parties dresse à sa première réunion la liste des Parties qui sont des pays développés et des autres Parties qui assument volontairement les obligations des Parties qui sont des pays développés. Ces ressources financières doivent être additionnelles à l’aide traditionnelle au développement, pour permettre aux pays en développement de s’acquitter de leurs obligations conventionnelles, sans préjudice des financements bilatéraux ou multilatéraux classiques (art. 20 (4)). Le lien entre l’obligation de mettre en oeuvre la convention et le transfert de ressources financières est évident, particulièrement dans la Convention sur la diversité biologique, car de nombreux pays en développement sont particulièrement riches en biodiversité et cette diversité est menacée par le développement non durable et la pauvreté. L’exemple de la forêt tropicale en fournit une bonne illustration. Alors que, dans la vision des pays développés, les forêts tropicales doivent être conservées à la fois parce qu’elles sont des « poumons de la terre » et qu’elles sont particulièrement riches en biodiversité, les pays en développement les perçoivent comme une ressource importante pour leur développement économique, compte tenu, notamment, des retombées économiques importantes que représentent pour eux les activités des entreprises d’exploitation forestière, minière ou agricole.

Le choix d’un mécanisme financier pour la CDB a fait l’objet d’intenses discussions. Les pays développés voulaient que le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), créé au sein de la Banque mondiale en 1991, soit utilisé. De leur côté, les pays en voie de développement considéraient que la gestion de ce mécanisme était guidée principalement par les volontés des pays donateurs et préféraient que la Conférence des Parties crée un nouveau mécanisme financier, conformément à l’article 21 (1) de la CDB. Un compromis a finalement émergé, à la toute fin des négociations, et a donné lieu à la formulation de l’article 39 de la CDB. Cet article permet d’accorder provisoirement au FEM le rôle de mécanisme de financement de la convention si sa gouvernance est restructurée. Dans sa décision I/2[126], la Conférence des Parties a décidé que le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) étant restructuré, il oeuvrerait comme structure institutionnelle pour gérer provisoirement ce mécanisme financier. Les liens entre le FEM et la CDB sont régis par le Mémorandum d’accord entre la Conférence des Parties et le conseil du FEM[127], qui a été adopté par la COP dans sa décision III/8[128]. Dans le cadre de ce mémorandum, le FEM fonctionne sous l’autorité et l’orientation de la COP, à laquelle il doit rendre des comptes, pour servir les buts de la Convention. Le FEM établit et présente à la Conférence des Parties, par l’intermédiaire du Secrétariat de la Convention, un rapport annuel de ses opérations au titre d’appui à la Convention (décision I/2, annexe III[129]). La COP fait des recommandations au FEM sur les politiques, les stratégies et les priorités. Le FEM finance les activités dans le cadre de quatre conventions multilatérales sur l’environnement, soit la Convention sur la diversité biologique, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. Il est alimenté par des contributions spéciales des États développés. Lors de sa première réunion en 1994, la Conférence des Parties à la CDB a adopté des lignes directrices sur le sujet du financement[130].

Ainsi, la Convention sur la diversité biologique, dans ses articles 20 et 21, reprend quasiment le même langage que celui de la CCNUCC, tout comme son article 39 qui définit son mécanisme financier et en confie la gestion à titre transitoire au FEM. Elle concentrera le financement sur les surcoûts engendrés par les mesures adoptées par les États Parties en application de ses dispositions[131]. Alors que la vision du FEM est strictement limitée au financement des « surcoûts » pour l’environnement mondial, les décisions de la Conférence des Parties de la Convention sur la diversité biologique tendent à vouloir donner une définition plus large à ce concept en se fondant sur l’idée, reprise dans le préambule de la Convention[132], que la biodiversité est considérée comme une préoccupation commune de l’humanité[133]. De nombreux projets visant à protéger la biodiversité qui sont liés à la lutte contre la pauvreté par le moyen du développement, notamment des projets dans le domaine de l’agro-biodiversité ou de la pêche maritime, sont dès lors encouragés par la Conférence des Parties, malgré la portée essentiellement nationale de ces projets qui n’a peut-être pas la dimension globale requise[134], ce qui donne lieu à des tensions entre la COP et le FEM. Selon Nele Matz, « la CdP [a] adopté, dans la pratique, le point de vue que tous les projets de biodiversité doivent être éligibles à un financement par le FEM[135] », ce qui semble illustré par la décision V/13 de la Conférence des Parties[136] qui donne de nouvelles orientations aux décisions de financement du FEM. Certains auteurs croient que compte tenu de l’importance et de l’étendue des domaines abordés par la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique, domaines où plusieurs conventions multilatérales existent, le FEM n’est peut-être pas, dans son état actuel, le mécanisme financier le plus approprié pour répondre aux objectifs de la Convention[137]. Ce constat est fait alors même que le FEM a été désigné comme mécanisme financier pour la mise en oeuvre du Protocole de Cartagena sur la biosécurité[138] (article 28), comme mécanisme financier pour le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la Convention sur la diversité biologique et qu’il a permis de mettre en place des fonds fiduciaires innovants financés par le FEM[139], tels que le fonds d’affectation spéciale, dédié à des projets spécifiques ou à des zones de valeur de la biodiversité, ou encore le Fonds de Nagoya. Pour que ces fonds soient bien utilisés, que les sommes parviennent efficacement aux pays en développement qui en ont besoin, et qu’on évite aussi le gaspillage des ressources, la Conférence des Parties doit assurer une surveillance étroite des règles de fonctionnement et des décisions du FEM à leur sujet.

Toujours dans le domaine de la biodiversité, un autre exemple d’accord qui n’intègre pas le PRMCD d’une manière forte est le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la Convention sur la diversité biologique. Le Protocole, qui vise à lutter contre la biopiraterie, a été adopté le 29 octobre 2010. Dans la CDB, il était prévu que l’accès satisfaisant aux ressources génétiques et le transfert approprié des techniques pertinentes devaient se faire, compte tenu de tous les droits sur ces ressources et des techniques, et grâce à un financement adéquat (CDB, art. 1). Les moyens que le Protocole prévoit pour assurer une justice distributive de la richesse issue de la croissance, afin que les pays développés assistent financièrement et technologiquement les pays en développement sont toutefois très faibles, considérant qu’il s’agit d’obligations de moyens et que les transferts technologiques sont assujettis au respect des droits de propriété intellectuelle. La question de l’assistance technologique et financière des pays développés aux pays en développement ainsi que celle de savoir si ces derniers sauront faire un usage approprié de cette assistance sont pourtant essentielles à l’efficacité du Protocole, dont les articles 22 à 25 traitent du renforcement des capacités, notamment pour aider les pays en développement à mettre en oeuvre les dispositions sur les inventaires des savoirs traditionnels, à adopter et à mettre en oeuvre leurs lois sur l’accès aux ressources génétiques et le partage des avantages, ainsi que leurs lois sur la protection des savoirs locaux et autochtones, le cas échéant.

En vertu de la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification[140], il revient aux pays touchés d’accorder la priorité « voulue » à la lutte contre la désertification et à l’atténuation de la sécheresse et d’y consacrer des ressources suffisantes en rapport avec la situation et les moyens disponibles (art. 5 (a)). Les pays développés sont à nouveau sollicités pour assister les pays en développement touchés en fournissant des ressources financières et d’autres formes d’appui en matière de lutte contre la désertification et la sécheresse (art. 6 (b)). Fait notable, la Convention est l’une des rares, sinon la seule, à utiliser une phraséologie négative pour spécifier que les pays développés touchés Parties de la région n’ont pas droit à une assistance financière aux fins de la mise en oeuvre des programmes nationaux, sous-régionaux, régionaux et conjoints au titre de la présente Convention (art. 9).

La désertification est une problématique environnementale qui est souvent perçue comme d’intérêt uniquement régional. C’est ce qui explique que les États Parties à la Convention se soient abstenus d’établir le FEM comme mécanisme financier de la Convention, puisque sa mission de financement vise des domaines de préoccupation mondiale. S’il est vrai que les effets immédiats de la sécheresse et de la désertification affectent l’environnement et la population d’une région spécifique en particulier, il n’en demeure pas moins que ce phénomène a des conséquences importantes sur l’environnement à l’échelle mondiale en tant que contribution au changement climatique, à l’érosion de la biodiversité et à la rareté des ressources en eau douce[141]. Encore plus significatifs sont les impacts indirects potentiels sur l’environnement qui peuvent être causés par la migration à grande échelle de personnes affectées. De plus, la désertification conduit à la pauvreté qui est une cause importante de l’appauvrissement de l’environnement dont les conséquences dépassent les frontières nationales.

Prenant acte de ces liens, le FEM a décidé, en mai 2001[142], de désigner la dégradation des terres et des sols comme domaine d’intervention financière distincte. De ce fait, ses financements pourraient couvrir des problèmes de désertification et de sécheresse sans qu’un pays doive démontrer un lien avec les quatre autres domaines d’intervention du FEM. Malgré le fait que la Convention sur la lutte contre la désertification ait choisi le Fonds international de développement agricole (FIDA) et non le FEM comme mécanisme financier officiel, toujours est-il que le financement provient de partenariats avec le FEM[143]. Là où le bât blesse, c’est que l’accès aux ressources du FEM a jusqu’ici été plus compliqué en raison de la difficulté supplémentaire de montrer un lien suffisant entre les projets des pays en développement et la dégradation des terres. En règle générale, bien que de nombreux projets de lutte contre la désertification soient financés par le FEM, la diversité des institutions qui s’occupent de la désertification à partir de différents points de vue et la variété des outils de financement semblent lourdes, et il est peu probable que la collaboration entre les secrétariats des diverses conventions impliquées puisse contrôler efficacement et éviter les doubles emplois des efforts et des conflits potentiels. La situation a tout de même progressé depuis que la dégradation des terres a été ajoutée comme cinquième domaine d’intervention du FEM[144].

La Convention-cadre sur les changements climatiques, dans son article 3 (1), engage explicitement les pays développés parties à prendre les devants dans la lutte contre les changements climatiques en raison de leurs capacités et du PRCMD. Le principe se reflète à l’article 4 qui traite des ressources financières et du transfert de technologie et il est expressément mentionné dans le Protocole de Kyoto[145] à l’article 10.

Il convient de distinguer parmi les pays développés la sous-catégorie des pays qui sont en transition vers une économie de marché et dans laquelle on trouve les anciens pays de l’Empire soviétique, qui sont capables d’assumer des obligations pour réduire leurs émissions de GES, mais qui ont été exemptés de l’obligation de participer au transfert de capitaux qu’implique l’aide financière en faveur des pays en développement. Les pays visés à l’annexe II de la Convention ont l’obligation juridique de reconstituer périodiquement les ressources du Fonds pour l’environnement mondial (FEM). Ils doivent aussi verser des contributions au Fonds spécial pour les changements climatiques créé en 2001. Ce fonds est destiné à financer des activités et des programmes relatifs aux changements climatiques dans les domaines du transfert technologique, de l’énergie, des transports, de l’industrie, de l’agriculture, de la foresterie et de la gestion des déchets.

Comme la Convention sur la diversité biologique, la CCNUCC, à l’article 4 (7), conditionne le respect des engagements des pays en développement à la mise en oeuvre efficace des engagements des pays développés en matière d’assistance financière et de transfert de technologie. La CCNUCC souligne aussi que la réalisation des engagements des pays en développement doit tenir compte du fait que « le développement économique et social et l’éradication de la pauvreté sont les priorités premières et essentielles » des pays en développement[146].

Le FEM est responsable de la gestion du Fonds pour les pays les moins avancés et du Fonds spécial pour le changement climatique. Le fonctionnement du Fonds pour l’adaptation, quant à lui, est assuré par le conseil du Fonds ; le FEM agit comme secrétariat du Fonds et la Banque mondiale, comme administrateur, en vertu du Mémorandum d’accord conclu à la 4^e Réunion des Parties au Protocole, à Poznan, en décembre 2008. L’article 12.8 du Protocole de Kyoto prévoit que son financement sera assuré par une partie des fonds provenant d’activités certifiées d’atténuation du changement climatique relevant du Mécanisme de développement propre (MDP). Les accords de Marrakech de 2001 ont ensuite précisé que la part versée au Fonds serait de 2 p. 100 des « unités de réduction certifiée des émissions » (URCE) au compte du Fonds pour l’adaptation. Les certificats seront monétisés par la suite sur les marchés du carbone. La décision de créer ces nouveaux fonds est un autre exemple de la mise en oeuvre du PRCMD. De manière générale, il semble que la CCNUCC rencontre moins de difficultés que d’autres conventions pour mettre des projets à l’agenda du FEM, en raison de l’impact plus clair que toutes les sources d’utilisation de l’énergie ont sur le réchauffement climatique. Par conséquent, tous les projets d’énergies alternatives et d’économie d’énergie devraient au moins satisfaire au critère de contribuer à la protection de l’environnement mondial. Cependant, les difficultés pour calculer les coûts marginaux restent les mêmes[147]. Ces difficultés sont encore aggravées, puisque le FEM a établi sa propre interprétation de l’expression « coûts supplémentaires », qui n’est pas nécessairement partagée par la Conférence des Parties à la CCNUCC et par la Réunion des Parties au Protocole de Kyoto. Par conséquent, cette discussion est récurrente dans les réunions régulières des États Parties.

De 2006 à 2010, le montant total engagé par le FEM dans tous les domaines n’est que de 3,13 milliards de dollars américains, dont 1,02 milliard pour les projets dans le domaine des changements climatiques. Pour la période 2010-2014, son montant total prévu est d’environ 4,25 milliards de dollars américains, dont 1,36 milliard pour les projets dans le domaine des changements climatiques[148]. Par conséquent, le renforcement des fonds pour les pays en développement est actuellement indispensable. À cette fin, l’Accord de Copenhague[149] a décidé d’établir le Fonds vert de Copenhague pour le climat. Ce fonds sera créé comme un mécanisme financier de la CCNUCC en vue d’appuyer les projets, les programmes, les politiques et les autres activités dans les pays en développement, relatifs à l’atténuation, y compris le programme REDD. L’Accord de Copenhague confirme l’objectif mondial visant à mobiliser 100 milliards de dollars américains par an d’ici à 2020 pour aider les pays en développement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et à s’adapter aux changements climatiques. Et les pays développés s’engagent à contribuer à hauteur de 30 milliards USD pour la période 2010-2012 en les répartissant de manière équilibrée entre l’adaptation et l’atténuation[150].

Où sont ces sommes ? À la Conférence de Doha, tenue du 26 novembre au 7 décembre 2012, les pays en développement n’avaient toujours aucune assurance d’obtenir ces financements à partir de 2013 pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et s’adapter aux impacts du changement climatique. Au cours des négociations qui ont eu lieu à Copenhague en 2009, les pays développés s’étaient non seulement engagés à assister financièrement les pays en développement à l’aide d’un montant global de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020, mais à effectuer un premier versement de 30 milliards de dollars entre 2010 et 2012, connu sous le nom de « financement précoce ». Seulement 43 p. 100 du financement précoce a été versé sous forme de subventions. Celui-ci est en fait constitué en grande partie de prêts que les pays en développement devront rembourser avec différents niveaux de taux d’intérêt et à peine 21 p. 100 de ces fonds sont réservés au soutien aux programmes d’adaptation, afin d’aider les communautés à devenir plus résilientes face aux impacts du changement climatique[151]. Les pays du Sud souhaitaient que les pays développés s’engagent à verser 60 milliards de dollars d’ici 2015, comme financement transitoire entre les 30 milliards promis pour la période allant de 2010 à 2012, et la promesse de fournir 100 milliards par an d’ici 2020. Les grands pays bailleurs de fonds ont refusé de s’engager à fournir une telle somme[152]. Comme on le sait, la Conférence de Doha de 2012 s’est conclue avec un accord a minima. Une deuxième période d’engagement du Protocole de Kyoto devrait mener l’Union européenne, l’Australie et une dizaine de pays industrialisés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020, lesquelles représentent environ 15 p. 100 des émissions mondiales nettes de GES[153].

Actuellement, force est de conclure que, même s’ils étaient respectés, les engagements des pays développés ne garantiraient pas suffisamment de ressources financières additionnelles pour soutenir le renforcement des actions dans les pays en développement. Dans ce contexte, d’une part, les Conférences des Parties dans le cadre de la CCNUCC doivent continuer de clarifier les engagements financiers établis par l’Accord de Copenhague tels que détaillés à la Conférence de Cancun en 2010 ; d’autre part, il est nécessaire que les initiatives actuelles pour le financement de la lutte et de l’adaptation aux changements climatiques dans les pays en développement soient renforcées et diversifiées. Pour répondre à l’objectif de mobiliser les ressources financières nécessaires, une proposition intéressante consisterait à taxer les transactions financières internationales et à exempter de cette taxe les pays dont les émissions sont très faibles. L’idée est essentiellement de taxer les carburants et les combustibles fossiles émetteurs de dioxyde de carbone (essence, gazole, fioul, gaz et charbon) afin d’augmenter le prix des énergies les plus néfastes pour le climat, de manière à inciter économiquement les entreprises et les particuliers à modifier leurs comportements de consommation. Cette proposition avait été lancée par la France, le Chili, le Brésil et la Norvège. Les opposants, au titre desquels figurent les États-Unis, arguent que le fait d’être favorable à cette proposition impliquerait un changement entier de l’approche du Protocole de Kyoto qui est basée sur les échanges de droits d’émission au lieu des taxes sur les émissions. Par ailleurs, il est évident que des pays ayant un niveau d’émissions par habitant très élevé, comme les États-Unis, le Canada et l’Australie, ne favoriseraient pas la mise en place d’une telle taxe[154], laquelle vient d’être annoncée par le gouvernement français.

Une autre initiative de financement dont les États pourraient s’inspirer sur le plan international est la Directive européenne 2008/101/CE317 du 19 novembre 2008 modifiant la Directive 2003/87/CE318[155] afin d’intégrer les activités aériennes internationales dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. La taxation des émissions des transports aériens et maritimes internationaux, ou l’inclusion de ces secteurs dans un système d’échange des quotas avec mise aux enchères des quotas, est une idée intéressante à appliquer[156]. Enfin, le financement particulier des activités REDD dans les pays en développement, assuré par le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF), et le Programme de collaboration ONU-REDD sont de bons exemples de tentatives de mise en place de mécanismes financiers pour financer les surcoûts de la lutte contre les changements climatiques dans les pays en développement. L’établissement d’un lien entre ces mécanismes et le PRCMD est une autre question.

La Convention de Rotterdam sur les produits chimiques[157] de 1998, la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants[158] de 2001 et la récente Convention de Minamata sur le mercure[159] sont les trois conventions multilatérales qui régissent différents aspects liés aux risques environnementaux que présentent les produits chimiques.

La Convention de Rotterdam, à l’article 16, prévoit une assistance technique aux pays en développement mais aucune disposition spécifique concernant l’assistance financière. La Convention bénéficie d’un fonds général alimenté par des contributions obligatoires selon le barème des Nations Unies et d’un fonds d’affectation spécial alimenté par des contributions volontaires. Concernant l’assistance financière au titre de la Convention de Stockholm, le FEM a été choisi comme mécanisme financier pour fournir « aux Parties qui sont des pays en développement ou à économie en transition des ressources financières adéquates et régulières à titre de don ou à des conditions de faveur, afin de les aider dans l’application de la Convention[160] ». L’article 13 (2) va dans le même sens que les dispositions analogues de la CCNUCC, du Protocole de Montréal sur l’ozone et de la Convention sur la diversité biologique, en rendant le respect des obligations des pays en développement conditionnelles à la fourniture de ressources financières nouvelles et additionnelles. Cette disposition contraste avec la phraséologie utilisée dans la nouvelle Convention sur le mercure, dans laquelle les paragraphes 1 et 2 de l’article 13 prévoient ceci :

1. Chaque Partie s’engage à fournir, dans la mesure de ses moyens et conformément à ses politiques, priorités, plans et programmes nationaux, des ressources pour les activités nationales prévues aux fins de la mise en oeuvre de la présente Convention. Ces ressources peuvent inclure des financements nationaux dans le cadre de politiques, stratégies de développement et budgets nationaux pertinents, des financements bilatéraux et multilatéraux, ainsi que la participation du secteur privé.

2. L’efficacité globale de la mise en oeuvre de la présente Convention par les Parties qui sont des pays en développement sera liée à la mise en oeuvre effective du présent article.

Il s’agit d’un exemple d’affaiblissement du PRCMD dans l’assistance financière dans une convention récente. La Convention de Minamata vise l’élimination de plusieurs usages et émanations dans l’air et l’eau du mercure, métal lourd qui est très répandu et persistant dans l’environnement. Comme cela est fréquent, ce sont les questions relatives au financement et au respect des dispositions qui sont demeurées en suspens jusqu’à la fin des négociations[161].

Lors de la négociation de la Convention, plusieurs délégués ont souligné l’importance que les pays en développement attachaient à la fourniture de ressources financières, d’une assistance technique, d’un transfert de technologie et d’un renforcement des capacités adéquats afin d’appuyer l’application de la Convention. Certains d’entre eux ont souligné qu’un mécanisme de financement solide était nécessaire. « Le Bangladesh a mis en garde contre l’interdiction de toutes les utilisations du mercure, en particulier lorsque les solutions de remplacement ne sont pas disponibles à un coût similaire[162]. » Le Mexique, au nom du Groupe Amérique latine et Caraïbes (GRULAC), a réclamé la création d’un fonds autonome semblable au Fonds multilatéral du Protocole de Montréal sur la protection de la couche d’ozone. La Jordanie, de son côté, a indiqué sa préférence pour un fonds spécial souple, géré par le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), avec des sommes destinées à renforcer les capacités des pays en développement à mettre en application la Convention au niveau national. Un représentant a suggéré la création d’unités nationales spécialisées chargées de soutenir l’application de tous les accords multilatéraux relatifs aux produits chimiques, y compris celui sur le mercure, pour permettre l’adoption de mesures efficaces et rentables en vue de leur mise en oeuvre. Un délégué a par ailleurs proposé « que soit créé un fonds spécial géré par le FEM, similaire au Fonds pour l’adaptation du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, soulignant que celui-ci devrait être suffisamment souple pour encourager le secteur privé à apporter des contributions significatives[163] ». Le Japon et l’Inde ont souligné que les dispositions sur l’assistance financière et technique représentaient le plus grand défi de cette convention.

Un accord concernant les ressources financières et le mécanisme financier a été trouvé dans le cadre du « paquet » de compromis final[164]. Le Comité intergouvernemental de négociation pour l’élaboration d’une convention sur le mercure a invité le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) à devenir le mécanisme de financement de la Convention, dans les conditions prévues par l’article 13 du texte approuvé de cet instrument qui sera adopté et ouvert à signature à Kumamoto et à Minamata, au Japon, en octobre 2013. Il a également autorisé l’utilisation de ressources à concurrence de 10 millions de dollars pour le financement d’un programme immédiat d’activités de prératification de la Convention de Minamata.