La création d’autorités métropolitaines est donc dans les mains des gouvernements des 17 CCAA. On pourrait alors penser que le paysage espagnol serait quadrillé d’une pluralité de modèles de gouvernance métropolitaine, comme dans les États fédéraux tels que l’Allemagne (Heinelt et Zimmermann, 2011). On doit pourtant constater une tendance commune : la réticence des gouvernements régionaux à accorder une reconnaissance politique et institutionnelle au phénomène métropolitain (Rodríguez-Álvarez, 2002). Pendant les années 1980, ceux où se trouvent les plus grandes villes espagnoles ont aboli les structures métropolitaines héritées de la dictature. Celles-ci, conçues dans les années 1940 comme outils de contrôle de la part du régime franquiste, étaient totalement déconsidérées, à cause de leur caractère antidémocratique. L’alternative régionale a plutôt consisté à mettre en place des politiques métropolitaines ad hoc, que l’on peut regrouper en deux options principales (Tomàs, 2011). D’une part, il y a eu la mise en place d’instances de gestion d’un service urbain, lié aux hard policies (production et distribution de l’eau, gestion des déchets et recyclage, transport en commun). C’est le cas de Valence, qui compte trois autorités monofonctionnelles de gestion de services couvrant un nombre différent de communes à chaque fois. Cette fragmentation est survenue après l’abolition d’un conseil métropolitain qui a existé entre 1986 et 2000. Elle n’est pas sans rappeler le système français des syndicats intercommunaux à vocation unique (Kerrouche, 2008). D’autre part, certaines autorités métropolitaines, créées pendant la dictature, ont été reprises en main de facto par le gouvernement autonomique, comme à Madrid. En effet, la CCAA de Madrid correspond, dans ses limites, à la région urbaine[5]. Dans ce cas, l’institution métropolitaine s’est effacée et les politiques d’échelle métropolitaine (autant soft que hard) sont conçues et implémentées par la CCAA madrilène elle-même. Entre ces deux extrêmes, les agglomérations de Bilbao et de Séville conjuguent un certain leadership autonomique sur les affaires métropolitaines et l’existence d’agences sectorielles pour la prestation de services métropolitains. Ici, la création d’agences pour la gestion de l’eau et du transport public n’exprime pas seulement la fragmentation métropolitaine, à la manière de Valence. Elle exprime un authentique leadership autonomique sur ces enjeux ; une manière pour la CCAA de gouverner la métropole. L’exception à ce portrait reste le cas de Barcelone, qui témoigne de diverses tentatives de création de gouvernements métropolitains et de différentes initiatives de coopération métropolitaine (cf. supra seconde partie).

La présence plus marquée de la question gouvernementale dans la trajectoire barcelonaise ne cache cependant pas la faible reconnaissance, voire l’illisibilité de l’enjeu métropolitain. On peut l’explique par deux processus contemporains l’un de l’autre et qui contraignent cet enjeu par le haut et par le bas : l’affirmation de l’État des autonomies, d’une part et la municipalisation d’autre part.

D’une part, la transition démocratique s’est appuyée sur la transformation de l’État, un processus qui ressemble à un work in progress à cause de son évolution constante selon les rapports de force politiques (Aja, 2007). La première décentralisation des années 1980 a été le fruit d’un compromis où les forces « centralisatrices » étaient délégitimées politiquement (car trop associées au régime antérieur). Ces élites ont donc dû accepter des dispositions (politiques, juridiques) qui allaient au-delà de leurs propres conceptions du pouvoir et concéder un modèle décentralisé. Dans certains cas (Catalogne, Pays basque), la création d’un pouvoir infranational s’est appuyée sur une tradition historique antérieure et a constitué une sorte d’évidence (Moreno, 2008). Dans d’autres cas, il a fallu plus de temps pour consolider ces nouvelles institutions, à une échelle artificielle, sans réelle antériorité. Après cette première période, les élites centralisatrices ont repris de l’influence, notamment à travers le jeu de l’alternance politique et la bipolarisation de la vie politique espagnole (gouvernements du Parti populaire et du Parti socialiste). On a donc assisté à une stratégie de recentralisation des compétences de la part du gouvernement central, à laquelle ont correspondu les tentatives autonomiques de renforcement de leur pouvoir, notamment à travers les réformes de leurs statuts d’autonomie. Les épisodes récents en Catalogne (pression pour tenir un référendum sur la souveraineté) illustrent le fait que la question autonomique est toujours ouverte. Cette instabilité et cette conflictualité politico-institutionnelle, auxquelles participe pleinement la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, expliquent pourquoi la décentralisation politique vers les CCAA continue de dominer la question territoriale espagnole, au détriment d’autres dimensions comme la métropolisation.

Dans le même temps, les communes espagnoles ont dû aussi s’affirmer et trouver leur place dans la nouvelle architecture démocratique, et spécialement dans les régions urbaines. L’absence de planification urbaine pendant la dictature a légué aux grandes villes un énorme déficit d’infrastructures (égouts, routes asphaltées, transport public, espaces publics) et d’équipements (garderies, écoles, bibliothèques, etc.). Dès les premières élections municipales en 1979, les élus locaux (souvent issus des mouvements sociaux et associations militant contre la dictature) ont dû répondre très rapidement aux besoins des citoyens avec très peu de ressources[6], et ont contribué ainsi à la transformation des grandes villes espagnoles (Iglesias et al., 2011). Dans ce contexte, les élus locaux ont investi beaucoup sur l’échelle locale, d’où procède leur mandat, au détriment de l’échelle métropolitaine. Dans le contexte actuel de crise économique et des ressources municipales, on pourrait imaginer que l’échelle métropolitaine soit mobilisée pour opérer une mutualisation des moyens d’action publique. Il n’en est rien. La pression qui s’exerce sur les autres niveaux d’action (CCAA et État) concerne la mise en oeuvre d’une meilleure fiscalité municipale et d’une nouvelle étape de décentralisation qui, cette fois, concernerait le transfert de compétences et de moyens depuis le niveau autonomique vers les municipalités. La pression pour renforcer l’échelle métropolitaine demeure au second plan.

En somme, la construction de l’État postfranquiste se caractérise par une légitimation des gouvernements régionaux qui subit les aléas de la conjoncture politique et par la lutte des instances communales pour conserver et amplifier leur reconnaissance politique. Dans ce cadre des luttes multi-niveaux, il reste peu de place à l’émergence d’un pouvoir métropolitain. Ni les gouvernements autonomiques ni locaux ne veulent céder le pouvoir à une autre échelle, c’est pourquoi l’institutionnalisation du fait métropolitain demeure si rare, même si elle donne lieu à des expériences différenciées selon les configurations métropolitaines.

En théorie, la réforme métropolitaine a pour finalité de faire converger l’espace des solidarités ordinaires (parcours domicile-travail ; extension de l’urbanisation ; interdépendances économiques locales) avec le territoire des institutions. La mise en oeuvre de la réforme aura démontré, à tous les niveaux, sur l’ensemble du territoire national, que les espaces de la « solidarité institutionnelle » sont beaucoup plus étroits que ceux de la solidarité ordinaire (Portier, 2011). En moyenne, les frontières sont établies à 50 % du total de l’espace métropolisé. La volonté de produire de l’institution intercommunale a conduit à la multiplication de structures à la taille infra-métropolitaine, se disputant les ressources collectives plutôt que de les agréger au sein d’un gouvernement.

En théorie aussi, le changement d’échelle a pour finalité de réguler, au niveau où s’établit l’urbanisation, les inégalités de développements que la métropolisation engendre. Cette régulation s’opère, dans la réforme, par le partage de ressources fiscales prélevées sur les entreprises, ainsi que, de plus en plus, sur les habitants. Mais les solidarités spatiale et sociale sont interdépendantes. Les nouvelles institutions, qui incarnent plus une fragmentation à un niveau un peu plus élevé qu’une consolidation métropolitaine, ont créé des îlots de solidarité partielle, à défaut d’être situées à la bonne échelle. La meilleure illustration est sans doute donnée par les travaux de Philippe Estèbe sur la région parisienne (Estèbe, 2008). Les municipalités qui la composent se sont regroupées de façon limitée, par affinité économique et sociale. Ainsi naissent des clubs de communes riches, qui partagent entre elles cette richesse, ne laissant plus aux communes pauvres voisines que le choix de s’unir entre elles pour tirer tout de même parti des incitations nationales. Ainsi et paradoxalement, l’instrument de solidarité métropolitaine joue un rôle strictement opposé à celui qui était attendu : il permet de maintenir séparés des espaces de solidarité ordinaire, et de donner à cette séparation une identité et une légitimité institutionnelle.

Quelles explications donner à de tels paradoxes ? On peut en évoquer trois : l’ambivalence de l’État sur la question métropolitaine ; la montée en puissance des intérêts scalaires ; l’importance des configurations territorialisées du pouvoir.

L’ambivalence de l’État est historiquement située. On peut en effet estimer, sur la moyenne durée, que la période au cours de laquelle l’État, en France, a su imposer un ordre territorial de façon relativement autonome dans un contexte démocratique est finalement assez limitée à la période gaulliste des années 1960 (Le Lidec, 2001). Auparavant, mais aussi ensuite, la lecture des politiques étatiques sur les enjeux métropolitains est placée sous l’angle du compromis, de la volonté ou de la nécessité de satisfaire des intérêts contradictoires entre eux : souci de lutte contre l’émiettement mais préservation des notables locaux ; renforcement des métropoles mais sauvegarde de l’échelon départemental ; maintien d’une singularité politique de la capitale : Paris, etc. Cette ambivalence peut être schématisée par un gouvernement central qui souhaite renforcer ses pôles métropolitains, mais sans trop leur donner d’assise politique.

Cependant, cette image donnerait trop de cohérence à l’expression d’une « volonté » étatique unique, même tournée vers le compromis et l’ambivalence. En réalité, si l’État, comme acteur, apparaît ambivalent, c’est que, comme espace politique, il est profondément divisé entre des tendances qui pousseraient au projet métropolitain le plus intégré et d’autres plus sensibles aux avantages d’une fragmentation institutionnelle. L’État est ambivalent car il est sous la pression d’intérêts scalaires antagoniques, dont la puissance n’a cessé de croître à la faveur des politiques françaises de décentralisation, entre les communes, départements, régions, grandes et petites villes. Chacun de ces niveaux dispose, au sein de l’État (du gouvernement au Parlement), de puissants relais qui sont, au-delà des clivages partisans, dans une lutte de tous les instants (Le Lidec, 2011).

Mais cette seconde cause de l’ambivalence métropolitaine de l’État serait incomplète si on n’ajoutait pas l’importance des configurations territorialisées du pouvoir, que nous aborderons par l’exemple dans la seconde partie. Ces configurations nous permettront d’aborder autrement la dimension politique de l’enjeu métropolitain.

Montpellier, 250 000 habitants, a connu depuis les années 1960 une croissance record en France. Elle a donc vécu de façon particulièrement vive les enjeux d’un espace métropolisé de plus de 500 000 habitants : périurbanisation, rénovation urbaine, fragmentation, institutionnelle, politique et sociale (Volle et al., 2010). La mise en place d’un district urbain dans les années 1960[7], regroupant 6, puis 9, puis 15 communes, a correspondu, sans vraiment répondre, à ces enjeux. Il s’agissait de gérer en commun certains secteurs techniques, sans toucher aux prérogatives municipales.

Les années 1980 ont cependant marqué une rupture qui coïncide avec une alternance politique : la gauche succède à la droite à Montpellier en 1977. Du même coup, le développement métropolitain devient synonyme d’affirmation politique, en double rupture avec les pouvoirs établis. Il se distingue de la droite par une stratégie d’intervention néo-keynésienne, en pariant sur l’investissement public sur les infrastructures et équipements sociaux, culturels, financée en partie par l’institution métropolitaine. Il s’écarte du référentiel de la gauche régionale, traditionnellement fondée sur la préservation du modèle viticole et de ses réseaux de coopératives, et sur un certain malthusianisme urbain. Georges Frêche, le maire de Montpellier — qui le restera pendant 27 ans et qui présidera l’institution métropolitaine pendant 33 ans — fait de celle-ci une base de consolidation et d’extension du pouvoir (Négrier, 2001). L’échelle métropolitaine permet de faire de la politique autrement. Non plus entre alliés du même parti, mais au-delà des partis eux-mêmes, selon une double logique de projet global (l’action publique métropolitaine) et de clientélisme local dans la distribution des ressources. Le leadership métropolitain s’apparente ainsi à un modèle de type transformationnel, selon la distinction de Burns (1978)[8]. Il s’agit à la fois de déplacer le regard que pose une certaine élite conservatrice sur le pouvoir exercé par la gauche et développer des ressources rivales à celles des réseaux classiques (parti, syndicalisme viticole, cercles de notables traditionnels). L’espace métropolitain permet à la fois de semer le désordre dans l’électorat adverse — ainsi des élites médicales et commerçantes, marquées à droite, et enrôlées au sein de projets ou d’événements de prestige — et de prendre le pouvoir sur l’appareil partisan, par l’injection de nouvelles ressources. Pour parvenir à ces deux fins, les politiques publiques métropolitaines doivent être fortement développées. C’est ainsi que, dans un contexte national dont on a vu les fortes ambivalences à l’égard du projet politique métropolitain, une stratégie de croissance peut se mettre en place selon une logique bel et bien politique — même si elle emprunte à un apolitisme de façade, au-delà des clivages partisans. Cette croissance de l’appareil métropolitain se traduit par la mise en commun, sur cet espace, de politiques et de ressources telles que les équipements culturels, les infrastructures de transport, les politiques de logement et autres. Ils résultent de transferts de compétence municipale, définis en partie par la loi, en partie par un commun accord local. Le budget de la Communauté d’agglomération de Montpellier, qui met en oeuvre ces politiques, représente près du double de celui de la ville de Montpellier, ce qui traduit un changement majeur de polarité de l’action publique. On peut donc affirmer qu’elle conduit à l’émergence d’une solidarité métropolitaine. Celle-ci, nous allons le voir, demeure cependant limitée.

Le leadership que nous avons identifié ne s’accomplit pas sans obstacle. Il n’est pas seul à peupler de pouvoir l’espace métropolitain. On y compte en effet celui de l’État et ses subdivisions sectorielles, très importantes en France. Leur identité politique est difficile à établir, car elles sont à la fois dépendantes des alternances politiques à l’échelle nationale, et de l’enracinement des administrations dans de multiples réseaux de politique publique qui penchent, selon les cas, plutôt à gauche ou à droite. On y compte les autorités départementales, qui jouent directement leur rôle dans des pans entiers de l’action publique : éducation, action sociale, culture, transports, logements, etc. Leur identité politique reste plutôt fidèle aux anciennes légitimités viticoles et corporatives. On y compte aussi les autorités régionales qui, elles aussi, ont des prérogatives qui touchent à l’espace métropolitain dans les domaines économique, éducatif et culturel notamment. La droite gouverne cette institution jusqu’en 2004, avec le renfort de l’extrême-droite par intermittence. L’espace métropolitain compte 31 communes au sens institutionnel, mais l’aire urbaine, celle qui désigne l’espace optimal des interdépendances urbaines autour du centre montpelliérain, est composée de… plus de 100 communes. Près de 80 communes, qui font « objectivement » partie de l’espace métropolitain, se sont exonérées de participer à son territoire institutionnel, celui des politiques publiques et de la gestion solidaire des ressources urbaines. Bien entendu, comme dans d’autres cas, on trouve dans cette sécession métropolitaine (Jouve et Négrier, 2009) l’expression d’intérêts sociaux. Les communes où se trouvent les ménages les plus riches, ou bien la fiscalité économique la plus favorable, sont souvent réfractaires. Mais ce n’est pas toujours le cas. Certaines communes riches ont joué le jeu métropolitain, tandis que d’autres, qui y auraient eu intérêt, ne l’ont pas fait. Cela s’explique par les interdépendances et compétitions politiques entre échelles. L’extension de la métropole, c’est celle d’un leadership particulier, nous l’avons vu. Celui-ci concurrence à la fois l’influence de la droite et celle de la gauche traditionnelle. Chacune dispose d’appuis au sein des institutions de niveau supérieur, et l’État oscille, au gré des majorités, entre la confortation du projet métropolitain (période de gauche, jusqu’en 2002) et soutien à la résistance à son égard (période de droite, à partir de 2002). Le résultat en est une formule institutionnelle à la fois très puissante dans ses limites intérieures, comme nous l’avons vu, mais aussi incapable de s’étendre au niveau où se situent les enjeux essentiels de la solidarité métropolitaine.

Dans le débat métropolitain, l’analyse incrémentale est souvent dominante. Elle se justifie par la grande complexité des changements engagés, des multiples compromis qui s’opèrent, de l’adaptation d’une multitude d’acteurs à la nouvelle échelle d’action. Les contraintes d’acclimatation expliqueraient à la fois la lenteur des changements, mais aussi la progression par petites touches, presque imperceptibles, vers un changement irréversible (Lindblom, 1979 ; Streeck et Thelen, 2005). Lentement mais sûrement, pourrait-on dire, d’une analyse qui met aussi l’accent sur la linéarité : chaque pas, durement acquis, tendrait à devenir irréversible. Le cas de Montpellier permet de montrer, à partir de la variable politique, que l’implacable logique des chaînages institutionnels est une forme, résistible et contestable, du récit métropolitain. Celui-ci peut connaître des accélérations considérables, comme d’importantes régressions.

En France, le cumul des mandats permet à un président de conseil régional d’être parlementaire, mais pas d’être en même temps maire d’une grande ville. Par contre, il est possible de cumuler la présidence d’une région ou d’un département et celle d’une communauté d’agglomération. C’est ce qui arrive en 2004, lorsque Georges Frêche devient président de région en 2004. Devant abandonner son fauteuil de maire, il conserve celui de président de l’institution métropolitaine. Demeurant leader incontesté du « fief » montpelliérain, où il a pris soin de cloisonner chacun de ses seconds dans une parcelle de pouvoir, il engage une spectaculaire série de transferts de compétences, depuis la ville (qu’il quitte) vers l’échelon métropolitain (qu’il conserve). Par exemple, la quasi-totalité des institutions culturelles passent sous gouvernement métropolitain, ou sont transférées au conseil régional. Les politiques métropolitaines, pendant la période 2004-2010, opèrent une mutation spectaculaire. Le jeu interscalaire est lui-même infléchi : le cumul des niveaux régional et métropolitain, sous gouvernance Frêche, fait face à la résistance du département (gauche) et à un préfet représentant un gouvernement de droite. C’est cette configuration qui explique à la fois la montée en charge de l’institution métropolitaine — l’une des plus puissantes de France en capacité d’action publique — mais aussi, à nouveau, les limites à son émancipation. Le périmètre demeure réduit, même si la force cohésive du projet a brutalement cru. Nous notons ici un premier échec de l’incrémentalisme par la démonstration des effets d’accélération pouvant provenir de changements dans la configuration politique.

Le second échec vise plutôt la linéarité du modèle. Montpellier offre un cas exemplaire de régression du projet, dès lors qu’un événement politique d’ampleur survient. Il s’agit en l’espèce du décès brutal de Georges Frêche, en octobre 2010. En apparence, cette disparition entraîne la promotion des seconds, pour chacun des postes occupés : premier vice-président de Région, premier vice-président d’Agglomération. Et le projet reste tel qu’approuvé en début de mandat, promis à une mise en oeuvre progressive. En réalité, c’est tout l’édifice qui est remis en question. Les seconds disposent, chacun, d’une parcelle de légitimité héritée du patron disparu. La ville elle-même, gouvernée par une ancienne seconde, prétend gouverner l’institution métropolitaine. Les cloisons tremblent, et celui qui assurait la régulation des tensions par sa gouverne n’est plus. Le projet métropolitain, de prioritaire dans l’ancien contexte, est réduit à n’être que l’un des instruments de la légitimation politique locale. On voit par là que la progression, lente mais linéaire, de l’institutionnalisation métropolitaine fait l’impasse sur l’impact des changements politiques de configuration territoriale.

La gouvernance métropolitaine de Barcelone est unique dans le contexte espagnol du fait qu’elle a connu diverses phases marquées par un degré variable d’institutionnalisation (Tomàs, 2010).

La première étape (1979-1987) correspond au degré maximal, avec l’existence de la Corporation métropolitaine de Barcelone (CMB). Cette institution avait été créée à la fin des années 1970 principalement pour développer le plan d’urbanisme métropolitain de 1976. La CMB a également exercé des compétences en matière de transports publics, de distribution et de traitement des eaux, de gestion des ordures ménagères. Elle était dotée d’un conseil métropolitain formé par les représentants des 27 municipalités membres, la plupart gouvernées par la gauche. Pourtant, des tensions politiques existaient entre les deux partis majoritaires (socialiste et communiste), notamment à cause de la figure de Pasqual Maragall, maire socialiste de Barcelone et président de la Corporation. Cette institution a été abolie en 1987 par une loi du Parlement catalan grâce à la majorité absolue du Parti conservateur Convergència i Unió (CiU), dont le leader Jordi Pujol a été le président du gouvernement catalan (Generalitat) entre 1980 et 2003. Ce geste a été interprété « à l’anglaise », en référence à l’abolition par le gouvernement de Margaret Thatcher du Greater London Council, présidé par le red Ken Livingstone (Travers, 2008). Comme à Londres, la Corporation a été remplacée par des agences sectorielles couvrant chacune un ensemble spécifique de communes : L’Entité métropolitaine des transports (18 communes) et l’Entité métropolitaine de l’environnement pour la gestion des eaux et le traitement des déchets (33 communes).

La deuxième période (1987-1999) est celle de l’invisibilité de la question métropolitaine. La fragmentation institutionnelle issue de l’abolition de la CMB a « refroidi » l’esprit métropolitain et ce, malgré l’effort de quelques municipalités membres de la CMB de gauche qui créent en 1988 une association volontaire de coopération, la Mancomunitat. Cette association soutient des projets pour les municipalités membres et coexiste avec les deux autres entités métropolitaines. Mais le profil de ces autorités reste technique. Il s’agit de gestion et de prestation des services et la politisation des enjeux est rare comparée à la première période. Cette « congélation métropolitaine » correspond à une sorte de cohabitation tacite entre deux niveaux : d’une part, Jordi Pujol gouverne sans rivaux sur le plan régional (entre 1984 et 1995, CiU gagne les élections à la majorité absolue) ; d’autre part, Pasqual Maragall s’est affirmé comme le maire des Jeux olympiques et, à ce titre, symbolise la transformation spectaculaire de la capitale catalane.

La troisième étape (2000-2012) est celle de la coopération métropolitaine. Il existe chez les municipalités la volonté de développer une vision métropolitaine partagée, qui se traduit par l’élaboration du premier Plan Stratégique Métropolitain de Barcelone (2003) et la création du Consortium de l’Aire métropolitaine de Barcelone (2009), une structure de coopération formée par 36 municipalités des trois entités existantes (des Transports, de l’Environnement et la Mancomunitat). Les maires de toute appartenance politique demandent une meilleure articulation institutionnelle en y voyant une opportunité pour profiter de la « marque Barcelone ». Autrement dit, c’est la consécration de la dimension économique du discours néo-régionaliste (Swanstrom, 2001) : « vendre » la métropole à l’extérieur par un discours commun, et être ainsi plus compétitif devient fédérateur et dépasse les rivalités politiques. La réactivation du discours métropolitain s’explique aussi par le changement des rapports de force politiques entre le territoire métropolitain et le gouvernement régional. La victoire du PSC aux élections autonomiques de 2003 et la constitution d’un gouvernement de coalition tripartite facilitent l’investiture de Pasqual Maragall comme président de la Generalitat. Elles donnent l’espoir aux élus locaux de bénéficier de nouveaux pouvoirs métropolitains — et notamment en matière d’urbanisme. Pourtant, la reconnaissance institutionnelle de l’aire métropolitaine n’arrive qu’en juillet 2010, avec un nouveau gouvernement tripartite, cette fois présidé par le socialiste José Montilla, ex-maire d’une municipalité métropolitaine (Cornellà). Nous allons nous expliquer sur ce délai, un peu plus loin. L’Aire métropolitaine de Barcelone (AMB) est créée en éliminant la fragmentation institutionnelle. Formée par les représentants des 36 municipalités du Plan Stratégique et du Consortium, elle récupère les pouvoirs de la défunte CMB et aussi des nouvelles compétences en matière économique.

L’expérience barcelonaise incite donc également à réfuter la thèse incrémentaliste, puisque les différentes phases de l’institutionnalisation métropolitaine n’obéissent ni à une logique linéaire ni à une progression par petits pas irréversibles. L’analyse du jeu d’échelles nous permet de mieux comprendre le chemin serpenté de la gouvernance métropolitaine.

La question métropolitaine à Barcelone est sans doute marquée par sa condition de capitale de la Catalogne, territoire en quête d’une majeure autonomie au sein de l’Espagne. La ville ne représente que 22 % du total de la population catalane, mais cette proportion se duplique si l’on prend la première ceinture métropolitaine et frôle les deux tiers de la population totale si l’on considère la grande région urbaine. On comprend vite que la gouvernance barcelonaise est influencée par un triple rapport multi-niveau : Catalogne/métropole, Barcelone/région urbaine et indirectement Espagne/Catalogne. Ce jeu d’échelle est indissociable des différences dans la couleur politique et de l’exercice du leadership.

Tout d’abord, comme dans d’autres cas, il y a la tension entre le gouvernement régional et la métropole (Lefèvre, 2009). Cette tension a été particulièrement forte pendant les années 1980 et a conduit à l’abolition de la CMB. La puissance politique de l’ensemble des municipalités de gauche de la Corporation, qui représentait à ce moment-là plus de la moitié de la population catalane et qui était incarnée par le maire de Barcelone, a sans doute joué dans cette décision.

En outre, il y avait une grande concurrence de leadership entre Pujol et Maragall. Pourtant, la variable politique n’explique pas complètement la méfiance permanente du gouvernement régional envers sa métropole. Nous en avons eu un exemple lors de la victoire socialiste de Maragall en 2003. Pour la première fois depuis le retour de la démocratie, un gouvernement de coalition de gauche gouverne la Generalitat. Les municipalités métropolitaines — toujours de gauche — attendent enfin une réponse à leurs demandes de mettre fin à la fragmentation métropolitaine. Mais la priorité du nouveau président est, paradoxalement, la réforme du statut d’autonomie catalan. Le gouvernement tripartite s’engage dans un processus de réforme long et conflictuel qui alimente à nouveau le débat sur la place de Catalogne dans l’Espagne des autonomies. Le jeu d’échelles national/régional explique ce geste décalé de Maragall, si l’on fait référence à celui qui était le fer de lance du projet métropolitain.

L’Aire métropolitaine de Barcelone (AMB) n’entrera en vigueur qu’après les élections municipales de 2011, c’est-à-dire en plein tremblement de terre politique : pour la première fois, CiU s’impose comme première force municipale, et conquiert la mairie de Barcelone après 32 ans de gouvernements socialistes. Le nouveau maire de Barcelone, Xavier Trias, est le nouveau président de l’institution métropolitaine. Ce changement suit la victoire de CiU aux élections régionales de 2010 et 2012. Tout l’intérêt est d’observer l’influence sur la question métropolitaine qu’un tel basculement peut avoir. Pour l’instant, on peut constater une certaine continuité : c’est l’enjeu de souveraineté qui domine le débat politique, entre l’Espagne et la Catalogne.

Les atermoiements de la gouvernance métropolitaine barcelonaise se comprennent aussi par l’analyse du leadership interne. Des tensions entre les partis politiques ont eu lieu pendant l’existence de la CMB à cause de la couleur politique mais surtout à propos de la politique du maire de Barcelone, Pasqual Maragall, taxée d’hégémonique dans une période où la ville de Barcelone dessinait son projet politique (la transformation de la ville grâce à la candidature pour les Jeux olympiques de 1992). Cette tension a diminué lorsque Maragall a quitté la mairie en 1999 pour se présenter (et échouer) à la présidence de la Generalitat contre Jordi Pujol. Cela coïncide avec la période de coopération métropolitaine. Les maires qui ont succédé à Maragall, Joan Clos et Jordi Hereu, avaient un leadership moins fort au sein du parti socialiste, en laissant la place à d’autres maires des municipalités voisines (Cornellà, l’Hospitalet, Gavà) qui ont porté le discours métropolitain. Ce discours apparaît aux yeux des municipalités (encore gouvernées en majorité par des partis de gauche) moins dominé par la ville centrale et plus partagé.

Le rapport inégal entre la ville de Barcelone et les autres municipalités marque la gouvernance métropolitaine, qui s’exprime par deux dimensions. La première est le poids démographique de la ville centrale au sein de l’institution, même s’il a diminué au cours des dernières années. Puisque l’institutionnalisation de la gouvernance métropolitaine a été toujours centrée sur un périmètre limité de l’agglomération, cette prédominance demeurait très forte. En effet, les projets institutionnels ont toujours pris en référence un territoire d’une trentaine de municipalités, dans une région urbaine formée de … 164 ou 311 municipalités, selon les méthodes de calcul. Sans doute, un territoire plus petit est plus pertinent aux yeux de la Ville de Barcelone. La seconde dimension est le poids économique de la Ville de Barcelone au sein de l’aire métropolitaine et la richesse financière de la ville, qui a toujours apporté plus d’argent aux institutions métropolitaines que ce qu’elle recevait en contrepartie. À titre d’illustration, le budget de 2012 de Barcelone était quatre fois plus grand que celui de l’AMB.