Les attentats du 11 septembre 2001 sont à l’origine d’une grave crise dans le système international. Nombre de régimes internationaux, dont notamment le droit de guerre, la solution pacifique des controverses et le multilatéralisme, représentés par les Nations Unies, ont été soumis à des pressions considérables à la suite de ces événements. Dans tous les cas, le rôle de la puissance hégémonique attaquée – les États-Unis – a été prépondérant.

Cependant, et de façon paradoxale, le régime international du passeport – et des contrôles frontaliers – s’en voit apparemment renforcé. La volonté de l’hégémon (ainsi que celle des autres États) de mieux contrôler les flux internationaux qui visent son territoire et ainsi éviter l’avènement d’autres actes terroristes sur son sol est, encore une fois, le facteur déterminant. Voici pourquoi le livre de Mark Salter est une contribution très pertinente aux débats contemporains sur les relations internationales.

Salter nous fait voir que le régime international du passeport n’est pas à l’hauteur de la tâche. Bien que le passeport ait été un instrument fondamental dans la construction de la souveraineté des États, telle que nous la connaissons aujourd’hui – et donc crucial pour le développement des relations internationales –, il a toujours été incapable d’acquitter convenablement sa fonction primaire : soit contrôler les flux de personnes aux frontières en les discriminant selon la menace qu’elles posent à l’État hôte.

Le passeport, comme document, reste toujours incomplet. D’abord parce que, comme l’indique Salter, au-delà des falsifications, déjà assez nombreuses, le passeport est décerné sur la base de documents (tel un certificat de naissance) dont l’obtention – et donc l’authenticité – peut toujours être douteuse. L’identification d’une personne ne peut donc pas se faire de façon crédible sur la seule base d’un passeport, même si celui-ci est légitime.

Ce problème est d’autant plus important que, en raison du volume de transactions et du besoin de ne pas interrompre les flux internationaux légitimes, tels le tourisme et les échanges commerciaux, la révision des passeports à la frontière vise à établir non la correspondance entre le passeport et son détenteur, mais plutôt l’authenticité du document même, ce qui est beaucoup plus facile. Salter en conclut que l’espace ouvert aux menaces et aux mauvaises intentions – que le régime international du passeport est pourtant censé de réduire – reste donc énorme.

Pour essayer d’enrayer ce problème, les autorités frontalières ont recours à d’autres méthodes d’identification de suspects, dont l’usage de stéréotypes et de clichés qui prétendent dénicher les membres des populations potentiellement dangereuses. Ces méthodes, en plus d’être des proies pour le racisme et d’autres formes plus subtiles de discrimination interdites par le droit international, sont nettement incapables de mener à bien leur tâche, les intentions des terroristes n’étant pas nécessairement liées aux origines sociales de ceux-ci.

Malgré tous ces problèmes – fait valoir Salter –, le régime international du passeport est vraisemblablement incapable de se réformer. L’exemple de Richard Reid, le shoe-bomber qui avait le projet de faire exploser en plein vol un avion d’American Airlines avec la bombe qu’il transportait dans ses souliers, est notable. Au lieu de réviser les mesures de sécurité déficientes qui avaient permis à un tel terroriste de se faufiler parmi les contrôles accrus, son groupe social – les Britanniques noirs et musulmans – a été tout simplement ajouté à la liste, déjà assez longue, des populations potentiellement dangereuses.

Il faut cependant indiquer que ce que Salter appelle le régime international du passeport est en pleine évolution. Depuis janvier 2004, le gouvernement des États-Unis a décidé de créer une banque de données – connue comme le système us-visit –, qui combine les informations contenues dans le passeport avec certaines caractéristiques biométriques (empreintes dactyliques et analyse de l’iris) du détenteur pour mieux contrôler l’identité des étrangers qui entrent et sortent de son territoire.

Or, ce nouveau système n’est pas sans faille, non plus. Bien qu’il aille plus loin en faisant la connexion physique entre le passeport et son détenteur, empêchant l’usage d’identités multiples, il demeure toutefois incapable d’en déceler les intentions.

Qui plus est, il renforce le ressort aux clichés et stéréotypes, car – malgré les déclarations contraires du secrétaire d’État Colin Powell – le système us-visit reste partiel et vise seulement les populations tenues pour potentiellement dangereuses, suivant le critère de l’hégémon. Des pays « fiables », tels le Canada, le Japon et les membres de l’Union européenne, ne sont pas concernés par la nouvelle procédure.

L’unilatéralisme de cette décision n’a pas manqué de produire des mécontents. La décision du Brésil d’appliquer les mêmes mesures d’enregistrement des données biométriques aux citoyens étatsuniens (et seulement à ceux-ci, au grand dam de leur gouvernement) en témoigne. Pourtant, tout régime international dépend pour son épanouissement de la collaboration entre États.

Le régime international du passeport, nous raconte Salter, a toujours dû faire face à un paradoxe. D’une part, son rôle est d’arrêter toute menace à la frontière, avant qu’elle ne se concrétise. D’autre part, il doit permettre le passage sans entrave des flux légitimes dont dépend le bien-être économique de l’État.

Les solutions trouvées à ce paradoxe sont elles-mêmes paradoxales, au moins en ce qui a trait au régime international. Lorsque, pour des raisons différentes, certains États se font suffisamment confiance, des zones de passeport commun – tels l’accord de Schengen ou le cas du Conseil de coopération du Golfe – peuvent apparaître. Les règles frontalières varient donc selon l’origine nationale du détenteur d’un tel ou de tel autre passeport. Il est donc évident que le régime international du passeport était fragile – dans sa nature même de régime que visent à harmoniser les conditions du système international – bien avant les pressions qu’il a subies lors des attentats de septembre 2001.

Toutefois, la coopération entre États permettait, bien qu’imparfaitement, de concilier ces demandes et, par la suite, au régime international du passeport de fonctionner. Les attentats du 11 septembre 2001 et l’unilatéralisme de la réponse de la puissance hégémonique risquent d’accroître les tensions du régime, sans parvenir à remédier à toutes ses failles, même si le régime international du passeport commence aussi à se développer, en améliorant la relation d’identité entre le document et son détenteur.

L’essor apparent du régime international du passeport doit donc être remis en cause. Pour l’instant, nous ne possédons pas toutes les informations nous permettant d’arriver à une conclusion mûre et réfléchie. Il est cependant évident que l’étude de l’évolution de ce régime nous permettra d’analyser le développement du système international dans une perspective riche et prometteuse, qui touche à un phénomène clé des relations internationales contemporaines. Cette révélation est, à notre avis, la contribution la plus importante de Salter, qui, sans en répondre pleinement, pose nombre de questions auxquelles des futurs efforts de recherche et analyse devront se consacrer.