2.1. Conceptualización de la autonomía universitaria

3.1 Autonomía universitaria y libertad de enseñanza

El TC ha entendido que la autonomía de la que gozan las universidades se fundamenta en el rol que cumplen en la sociedad, siendo una de las más amplias de nuestro sistema institucional, cuestión que, por cierto, no la hace ilimitada. El TC refuerza que la autonomía se relaciona con la libertad para regular su organización a través de normativa institucional propia. Tratándose de las universidades, el atributo se entiende desde las tres dimensiones recogidas por la legislación: académica, económica y administrativa. Al respecto, expresamente señala que “el primero dice relación con la potestad para determinar la forma en que deben realizar sus funciones fundamentales de docencia, investigación y extensión. A su turno, la autonomía económica apunta a la potestad soberana de determinar la forma en que se distribuye su presupuesto para cumplir sus fines esenciales. Por último, la autonomía administrativa dice relación con la facultad para organizar su funcionamiento interno de manera eficiente para satisfacer adecuadamente sus servicios”³⁰.

En esa lógica, el TC considera a las universidades como uno de esos cuerpos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, entendiendo que la autonomía encontraría el fundamento constitucional en el art. 1º, inc. 3º. Asimismo, afirma que el deber de respetar dicha autonomía “se impone no sólo al Estado en su función administrativa (…) sino también al legislador y a todo órgano del Estado”³¹, aunque sin considerar la especificidad propia de las universidades del Estado y la dificultad de considerarlas cuerpos intermedios³². Para arribar a dicha conclusión, el TC efectúa una interpretación originalista³³, al recurrir a las actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (1973-1978). Es importante recordar que la Constitución de 1980 significó un retroceso en el estándar de protección de la AU, no solo por el impacto dogmático que significa la pérdida del art. 10, Nº 7, de la Constitución de 1925 -y que obliga a esta trabajosa (re) configuración doctrinal y jurisprudencial-, sino por la ausencia de una regulación normativa que explicite las diferencias entre universidades estatales y privadas.

De esta forma, se ha entendido que, al considerar las universidades como grupos intermedios, la Constitución de 1980 las excluyó del aparato estatal, sin distinguir entre universidades estatales o privadas. Así lo manifiesta el TC respecto del principio de subsidiaridad, que, “por su propia naturaleza, no tiene aplicación respecto del Estado concebido en sí mismo y en las relaciones entre éste y los órganos que lo constituyen, que, en cuanto tales, forman parte del propio Estado. Estos carecen, por lo tanto, de autonomía, salvo que sea el mismo Estado, a través de la Constitución o la ley, el que, al estructurarlos, atendido su carácter, los haya dotado de ella, como ocurre respecto de las instituciones de educación superior”³⁴.

Sin perjuicio de lo anterior, el TC no condiciona el reconocimiento de la AU a la distinción entre universidades estatales y privadas, ya que entiende que se predica respecto de ambas instituciones por igual, atendido el rol que cumplirían en la sociedad, y serían de esos cuerpos intermedios a través de los cuales se organiza la sociedad, interpretando el art. 1º, inc. 3º, de la Constitución vigente³⁵. La distinción entre universidades estatales y privadas se justificaría a la luz de la LOC de Bases Generales de la Administración del Estado, al regular aspectos relativos a la organización de las instituciones estatales de educación superior, y del D.F.L. Nº 1 de 2006 del Ministerio de Educación, que hace alusión explícita a la autonomía de la Universidad de Chile³⁶.

Ahora bien, respecto a la relación que existe entre libertad de enseñanza y AU, la jurisprudencia del TC ha sostenido que aquel atributo forma parte de la garantía institucional de la libertad de enseñanza, reconocida en el art. 19 Nº 11 de la Constitución, aunque circunscrito al derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. Sin embargo, es interesante constatar que la doctrina citada por el TC aborda el concepto desde categorías que luego no son recogidas en su propia argumentación; es decir, el tribunal cita doctrina extranjera y nacional, pero no recurre a ella para construir un argumento coherente con su ejercicio hermenéutico. Así, por ejemplo, no se hace cargo de la implicancia que tiene aquello que cita cuando recoge de la doctrina española que “la autonomía universitaria importa una fórmula organizativa de la administración pública prevista por el constituyente como garantía de la libertad de enseñanza” (STC 523/2006). O de la propia doctrina nacional, que no ve en la AU una libertad de carácter económico (como la del art. 19, Nº 11), sino “una garantía institucional de la libertad académica y cuyo contenido esencial está determinado por ésta” (STC 523/2006). Es más, el TC recurre a doctrina extranjera para arribar a conclusiones que la contradicen, al afirmar que “la libertad de enseñanza constituye ni más ni menos que uno de los fundamentos esenciales de la autonomía que singulariza a las universidades, cualquiera sea su naturaleza” (STC 523/2006), pero sin realizar el ejercicio analítico de distinguir entre universidades estatales y privadas, a pesar de haber citado -en el mismo considerando- doctrina que se construye desde la consideración de las universidades estatales como una “fórmula organizativa de la administración pública” (STC 523/2006)³⁷.

Ha señalado que “si bien la autonomía universitaria no se encuentra reconocida y tutelada expresamente en la Carta Fundamental, se relaciona estrecha e indisolublemente con la libertad de enseñanza, conformada por el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, en los términos que resguarda y ampara el artículo 19 Nº 11 de la Constitución” (STC 523, c. 29º). La misma idea se predica en el caso español, pues no obstante estar reconocida la autonomía universitaria en el artículo 27 de la Constitución española, posee un carácter instrumental en relación con la libertad académica, no constituyendo un valor en sí misma y configurada como una garantía institucional antes que como un derecho fundamental³⁸. Para Díez-Picazo, esta calificación genera consecuencias prácticas que se proyectan no solo respecto de los márgenes de acción del legislador, sino también respecto de la posibilidad de tutelar la autonomía universitaria a través de acciones protectoras de derechos fundamentales. De esta forma, “tratándose de derechos fundamentales hay que respetar su contenido esencial, mientras que las garantías institucionales no tienen siempre un núcleo tan duro e intangible”³⁹.

En suma, es posible apreciar que existe una tensión no resuelta entre la intención original de vincular la AU a la libertad de emprendimiento en el mundo de la enseñanza (art. 19, Nº 11) y la necesidad de reconocer el papel que esta institución cumple respecto del ejercicio de otros derechos fundamentales que concurren en la relación enseñanza/aprendizaje propia del quehacer universitario. Esta tensión se proyecta hacia la configuración hermenéutica de los límites de la AU, tarea en la que la jurisprudencia del TC muestra dos etapas distintas.

3.2 La configuración jurisprudencial de los límites de la AU

Ante un escenario de reconfiguración del sistema universitario, la relación entre los límites de la AU y la función del legislador en la regulación del ejercicio de los derechos (art. 19, Nº 26) parece fundamental. La autonomía no supone inhibir las facultades reguladoras del legislador -no por la obviedad de que no ampara actuaciones ilegales o inconstitucionales (STC 184/1994, c. 7º), o por ver en ella una cierta forma de reconocimiento (STC 2487/2013, c. 47º)-, sino por aplicación de las reglas generales que configuran el estatuto constitucional de protección de los derechos fundamentales. Entre estas reglas, es clave la competencia que le corresponde al legislador en la configuración de las condiciones normativas necesarias para el ejercicio de los derechos (STC 2541/2013, c. 29º).

De esta forma, es posible distinguir dos dimensiones en la relación que existe entre derechos fundamentales y legislador. La primera, que tiene un carácter positivo y que hace alusión a una de las funciones del legislador, radicaría en regular el ejercicio de los derechos fundamentales, constituyendo lo anterior una garantía, ya que, en clave democrática, permitiría que sea el órgano de representación popular el que efectúa dicha regulación, contribuyendo a concretizar el contenido de las normas de derechos fundamentales. La segunda dimensión, que tendría un carácter negativo, radicaría en que, a través de la regulación que constitucionalmente se encuentre permitida, el legislador pueda establecer restricciones o limitaciones, siendo imperante que, en el ejercicio de esta facultad, no elimine o restringa gravemente la AU que la Constitución reconoce a las universidades en tanto grupos intermedios. Los fallos analizados dan cuenta de dos etapas en la interpretación jurisprudencial: primero, una en que el contenido de la AU se construye a partir de interpretaciones originalistas, en abstracto e indiferentes al retroceso que significó la Constitución de 1980, desde una lectura genérica de la autonomía de los cuerpos intermedios, sin comprender que la autonomía académica que requiere la actividad universitaria supone asumir sus propias particularidades. Luego, en los últimos años, dicha lectura se ha complejizado progresivamente, considerando la necesidad de proteger el ejercicio de otros derechos, tales como educación, dando paso a una nueva etapa.

La línea argumentativa que se verifica en los fallos que a continuación serán referenciados, considera que el establecimiento de una serie de medidas regulatorias que se toman a nivel legislativo en el ámbito del funcionamiento del sistema educacional, se determina en razón del resguardo al ejercicio del derecho a la educación, permitiendo efectuar una relación de límites entre aquel derecho y el ejercicio de la autonomía universitaria y de la libertad de enseñanza.

Así, respecto de la AU, el TC entiende que aquel principio no se encontraría reconocido expresamente en la Constitución, pero que se deduce, en la medida en que algunas universidades son consideradas como cuerpos intermedios de la sociedad. Sin perjuicio de lo anterior, estos grupos se encuentran limitados por la acción del legislador. Al respecto, el TC, ejerciendo el control de constitucionalidad de algunas disposiciones del proyecto de ley que creó el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior, indicó que “la AU se ejerce según o en silencio de la ley, y no contra la ley. La intervención legislativa, por definición, establece restricciones, limitaciones y obligaciones”⁴⁰.

Lo anterior vino a complementar lo indicado por el TC, al ejercer el control preventivo de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que establecía la obligación de los canales de televisión de libre recepción de transmitir propaganda electoral para las elecciones primarias presidenciales, en torno a que si bien la autonomía que la Constitución reconoce a los cuerpos intermedios se proyecta en el ámbito de la organización de una institución, lo cierto es que esta debe ser “adecuada” para cumplir con los fines de la organización. De esta forma, el TC considera que “la autonomía de los grupos intermedios no es sinónimo de imposibilidad para que el legislador las regule”⁴¹. Así, la Constitución le reconoce al legislador la potestad para regular las actividades que son fruto del ejercicio de la autonomía, no constituyendo lo anterior una intromisión ilegítima⁴².

Por su parte, tratándose de las objeciones a la creación de la figura del administrador provisional, el TC consideró que la existencia y funcionamiento del mismo se justifica en razón de la finalidad que la ley le reconoce, cual es el resguardo del derecho a la educación, al propender a asegurar una educación de calidad, entendiendo aquel elemento como parte integrante de dicho derecho fundamental⁴³ (STC 2731, c. 95º).

Respecto a la relación de límites entre libertad de enseñanza y derecho a la educación, el TC entiende que, si bien se trata de derechos fundamentales distintos, ambos comparten un elemento central: la educación. De esta forma, el primer derecho no se entiende de manera separada del segundo. Así, el derecho a la libertad de enseñanza supondrá el deber a otorgar educación, mientras que el derecho a la educación supondrá el derecho a recibir educación. Considerando que la educación es el elemento central en el ejercicio de ambos derechos fundamentales, el TC revaloriza la misma en relación con la incidencia que importa para el desarrollo individual de las personas y para la sociedad, atendido el impacto público y social que esta tiene, al permitir el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo⁴⁴.

Lo anterior exige del Estado crear las condiciones mínimas para su ejercicio, siendo justificadas las regulaciones que el legislador realice al respecto, y constitucionalmente aceptada la exigencia de requisitos mínimos con los que deben cumplir los establecimientos educacionales, tales como tener personalidad jurídica y reconocimiento oficial. En efecto, el TC, al ejercer el control preventivo de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que establecía la Ley General de Educación, entendió que tales requisitos formarían parte de los elementos que componen la libertad de enseñanza⁴⁵. Así, las limitaciones al ejercicio de la libertad de enseñanza que se inserten en la línea del mejoramiento de la calidad de la educación, serían constitucionalmente legítimas, ya que contribuirían a asegurar el derecho a la educación, reconocido por la Constitución en favor de todas las personas⁴⁶.

Por lo tanto, la consideración de lo anterior implicará que el ejercicio de la AU se determinará en razón de la relación entre ambos derechos, a tal punto que, como lo indicó el TC, “cuando la libertad se hace inconciliable con el derecho a la educación, la autonomía decae”⁴⁷. De esta manera, para el TC, la finalidad del ejercicio de la libertad de enseñanza la constituirá el derecho a la educación, no constituyendo aquel derecho un fin en sí mismo, señalando que “ella esté concebida para dar cauce al derecho a la educación”⁴⁸.

La línea argumental desarrollada por el TC viene a complejizar las consideraciones jurisprudenciales previas, al incorporar al derecho a la educación como un límite para el ejercicio de la AU y para la libertad de enseñanza, consideración que no estuvo presente en una primera etapa de su jurisprudencia. En efecto, se revaloriza aquel derecho social, que viene a condicionar el ejercicio de las libertades en el ámbito educacional. Además, las medidas tomadas por el Estado se justifican no solo desde la competencia constitucional del legislador, sino por la importancia del derecho a la educación y del deber estatal de garantizar su ejercicio.

Llegados a este punto del argumento, corresponde revisar cómo el legislador ha dotado de contenido a los derechos que se ejercen en el marco del quehacer universitario, cuando le ha correspondido configurar instituciones que impactan en la AU. Ha sido a través de la deliberación legislativa de los últimos años que se han formulado los argumentos necesarios para complementar la configuración del contenido normativo de la AU, especialmente ante la ausencia de reconocimiento constitucional explícito.

4.1. Autonomía universitaria y control estatal

Una de las principales tensiones dialécticas a través de las cuales se ha ido delimitando el contenido de la autonomía universitaria, se verifica respecto de la participación del Estado en el quehacer universitario. Tributaria de la concepción burguesa de los derechos y libertades individuales⁶¹, la AU ha sido instrumental a la construcción de una esfera de exclusión estatal. El devenir histórico que ha seguido el país en las últimas décadas viene a reforzar esta noción, donde la intervención estatal es vista, a priori, como una amenaza a ese espacio de autonomía -individual o institucional- que consagra el derecho moderno. Ello es consecuencia de una determinada concepción de los objetivos de la AU, cual es el de garantizar la no intervención de terceros en la realización de un proyecto particular, en este caso, de universidad.

Es posible verificar cómo esta tensión se encuentra presente, por ejemplo, en la discusión legislativa de la Ley Nº 20.129 (que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior, promulgada en 2006, Boletín legislativo Nº 3.224-04). En ella, la lógica binaria a partir de la cual se ha construido la AU en la relación autonomía/intervención, se tensiona con la incorporación de un factor que apunta a proteger intereses o derechos de terceros. La consideración legal de estos intereses desborda la comprensión clásica de la autonomía, pues la tarea del ordenamiento jurídico estatal ya no es solo la protección de los intereses propios del quehacer universitario, sino también los de terceros que, participando directa o indirectamente de ese mismo quehacer, no tienen los medios suficientes para protegerlos por sí mismos. Así, surge la noción de “educación de calidad”⁶² como categoría conceptual a partir de la cual se podría configurar la AU, que ya no mira solo a la universidad, sino también a la sociedad, constituyendo el pilar argumental desde el cual se podría justificar una mayor intervención de organismos estatales, precisamente como salvaguarda de la fe pública de un sistema comprometido con la educación de la ciudadanía.

Es desde la calidad que se argumentó en defensa de un sistema de acreditación en la educación superior, enfrentando las críticas que se levantaban en nombre de la autonomía universitaria. En efecto, el proyecto de ley suponía restringir el ámbito de libertad de las instituciones de educación superior, al establecer un organismo estatal encargado de verificar el cumplimiento de ciertos estándares mínimos, principalmente relacionados con los procesos internos de gestión administrativa de las universidades. En ningún caso estuvo en discusión la posibilidad de una intervención estatal sobre el contenido de los programas impartidos o un control sobre la pertinencia académica o viabilidad profesional de determinadas carreras. En el marco de la discusión por la calidad de la educación, la dicotomía se trabó en torno a la autonomía universitaria.

Así, es posible identificar una serie de argumentos esgrimidos, en sede legislativa y por votos que concurren con la mayoría, en favor de un sistema de acreditación: por un lado, se estableció una relación directa entre acreditación y autonomía, al señalar que “la evaluación de la calidad es la contrapartida a la autonomía de la educación superior (…) la evaluación, la transparencia y la acreditación no excluyen la autonomía”⁶³. En el mismo sentido, se afirmó que al “asegurar que la educación impartida sea de la mejor calidad (…) la ley debe establecer el carácter obligatorio de la acreditación. Esto no afecta la autonomía, ni afecta la libertad de enseñanza”⁶⁴.

El argumento anterior fue complementado a través de la relación que existe, a juicio del legislador, entre libertad y autonomía, incluso distinguiendo ambas categorías respecto de la libertad de enseñanza. Es así como se afirmó que “el principio de autonomía ha sido mal interpretado en Chile, y ha generado excesos y abusos por algunas entidades de educación, que suponen que gozar del estatuto de ‘autónomas’ involucra el derecho a actuar ilimitadamente”⁶⁵. En el mismo sentido, reforzando la idea de que la libertad se ejerce dentro de un determinado marco normativo, fue considerado que existe “una percepción negativa sobre el ejercicio abusivo de la libertad que han hecho algunas instituciones de educación superior, [afectando] la fe pública”⁶⁶.

Estas consideraciones emanan, por cierto, de cierta comprensión de los derechos fundamentales, en la cual el ejercicio de los mismos depende de cómo estén configuradas las condiciones normativas. En coherencia con el art. 19, Nº 26, de la Constitución, estos legisladores entienden que el reconocimiento constitucional de los derechos no supone una habilitación sin restricciones a sus titulares; por el contrario, su reconocimiento supone condicionar las relaciones sociales que se verifican en un determinado ámbito de la vida social y establecer los límites que las configuran. Así, los legisladores se separan de la concepción individualista de los derechos y avanzan hacia una configuración más compleja, al afirmar que el mal uso de la libertad -de enseñanza en el contexto universitario, pero también de iniciativa económica en el contexto de la constitución chilena vigente- supone un abuso que vulnera los derechos de terceros e, incluso, afecta la fe pública comprometida. La concurrencia de diversos derechos fundamentales logra incorporar al debate legislativo aquello que, en la convivencia social, parece evidente: la concurrencia de sujetos que no solo son titulares de derechos fundamentales, sino también de intereses disímiles que pueden entrar en conflicto.

Eso explica que la tensión entre acreditación y autonomía no se configure, solamente, desde los individuos que concurren en estas relaciones sociales marcadas por el quehacer universitario. Los mínimos estándares que esta ley de acreditación impone a las instituciones de educación superior se justifican desde la sociedad, desde los intereses comunes, y no solo desde los derechos individuales. Así fue expresado en el debate legislativo: “los procesos de acreditación no interfieren con la autonomía de las instituciones; con sus proyectos institucionales, forjados al amparo de la libertad de enseñanza (…) lo que se pide a los establecimientos en cuestión es un mínimo, el cual implica comprometerse con la calidad; estar organizados para autorregular la forma en que llevan a cabo su misión y para asegurar el cumplimiento de su respectivo proyecto institucional. Y de este mínimo, por cierto, deben responder al conjunto de la comunidad nacional”⁶⁷.

Se trata de una comprensión de los derechos fundamentales un poco más compleja, al menos en cuanto los entiende desde la configuración de cierto tipo de relaciones sociales -las que cambian según el tipo de derecho del que se trate-, y no solo desde un individuo que busca asegurarse una esfera de protección frente a la intervención estatal.

Las anteriores son argumentos esgrimidos durante el proceso legislativo por congresistas que votaron a favor del proyecto de ley en cuestión (cuya constitucionalidad fue confirmada en STC 548-2006). Tienen, por tanto, un valor especial frente al texto legal finalmente aprobado y promulgado; tienen autoridad legislativa⁶⁸. A diferencia de quienes votaron en contra, sus argumentos y consideraciones forman parte de la autoridad propiamente legislativa y sirven, en consecuencia, como herramientas para una mejor comprensión de la ley vigente. A su vez, la minoría contribuye a delimitar el contenido normativo de las categorías conceptuales utilizadas por el legislador, pero esta vez en un sentido inverso, delimitando los contornos externos. Son su “exterior constitutivo”.

Así, los argumentos utilizados en contra de la aprobación de la ley que establece un sistema de acreditación en el sistema universitario, se enfocaron en una defensa de la autonomía universitaria construida desde una concepción que combina dos factores, según veremos a continuación: i. la institución universitaria como una suerte de individuo a quien le asisten derechos, y ii. la dimensión económica y mercantil del quehacer universitario.

En efecto, en contra de la acreditación y en defensa de la autonomía, se afirmó que “la primera manifestación de libertad de una persona o institución es su propia autonomía (…) la primera libertad que hay que defender es esa autonomía que tiene una universidad para definir un marco al cual libremente van a adherir los alumnos que voluntariamente ingresen a ella”⁶⁹. Se trata de un argumento que busca reivindicar los intereses de una institución equiparándola al estatuto jurídico de las personas, como si se tratara de una categoría cuyo contenido se determina en abstracto, con total prescindencia del tipo de relaciones jurídicas en las cuales se verifica.

Por otro lado, cuando se discutía qué tipo de antecedentes debían informar las universidades al sistema nacional de acreditación, se afirmó que “la norma aprobada en primer trámite constitucional afecta la autonomía universitaria, en la medida en que las informaciones exigidas conciernen a decisiones estratégicas de las instituciones”⁷⁰. Entre esos antecedentes figuran los “cambios sustanciales en la propiedad, dirección o administración de una institución”, según señala el actual art. 25 de la Ley Nº 20.129. Es decir, en la eventual tensión entre el ejercicio de la autonomía universitaria y los atributos de la propiedad privada, el legislador entendió que una restricción a esta última no era en absoluto incompatible con la garantía de la AU, por lo que la objeción del senador citado fue rechazada. Con esta decisión del legislador, no es posible esgrimir que una limitación a la propiedad suponga una vulneración a la AU, con lo que dicho argumento se sitúa “fuera” del contenido de esta institución.

4.2. Autonomía universitaria, derecho a la educación y fe pública

Con ocasión de la discusión de la Ley Nº 20.800, de 2014 (que crea el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior, Boletín legislativo Nº 9.333-04), los términos de la discusión ahora se encuentran mediados por la noción de lucro, en virtud de la cual se revisa cómo podría afectar ya no solo a la autonomía universitaria y la libertad de enseñanza, sino al propio derecho a la educación. Este es un nuevo elemento que se incorpora en la discusión pública a partir de las movilizaciones estudiantiles de 2011, en las que se demanda una transformación más profunda del sistema educacional, ya no solo escolar, sino también universitario. Así, el eje de referencia para la deliberación pública se vuelve a trasladar, complejizando la forma en que se configuran los intereses de aquellos terceros que, desde la sociedad, participan del quehacer universitario. Así, ya no es solo calidad la categoría conceptual que rompe la lógica binaria autonomía/intervención; ahora se incorpora el derecho a la educación como categoría fundamental en la configuración de los contornos conceptuales de la autonomía universitaria.

La deliberación en sede legislativa demuestra cómo la autonomía universitaria no se construye exclusivamente desde la configuración normativa de un espacio del quehacer universitario vedado a la intervención estatal. Por el contrario, progresivamente se van incorporando nuevos elementos, necesarios para dicha configuración. Estos elementos se encuentran vinculados no a la universidad o al Estado, sino a la sociedad, incorporando a la deliberación sobre la regulación normativa del fenómeno educacional una doble dimensión: la fe pública y el derecho a la educación. Es desde estas categorías que se configura, en su complejidad, la autonomía universitaria. Ya había sido señalado, durante la discusión legislativa de la Ley Nº 20.129, que “la institución universidad no es autárquica, esto es, que no se basta a sí misma ni está exceptuada de la aplicación de las leyes del Estado, sino que, por el contrario, responde a las necesidades de la comunidad nacional, en la medida en que cumple funciones sociales, y está sometida a las autoridades estatales”⁷¹. Dicha relación entre la universidad y la sociedad constituyó uno de los elementos principales de la discusión de la Ley Nº 20.800.

Durante la deliberación legislativa, se reconoció el impacto que había tenido el movimiento estudiantil en la identificación de un problema que debía ser resuelto: a pesar de la prohibición legal expresa (art. 15, D.F.L. Nº 1, 1980), ciertas universidades operaban con fines de lucro, postergando el cumplimiento de sus objetivos principales: “fueron los movimientos estudiantiles en la calle los que mostraron un país que no queríamos ver: que junto a buenas universidades hay otras que han hecho del lucro su verdadera razón de ser”⁷². El impacto político y social que generó la vulneración a dicho mandato legal por parte de ciertas universidades llevó al Congreso Nacional a discutir en profundidad la forma en que se había comprometido la fe pública y cómo esta era garantizada junto con el derecho a la educación de los estudiantes. En efecto, mientras se discutía la idea de legislar, se afirmó que este proyecto “va en el camino correcto: establecer una efectiva regulación, que vaya de la mano con la calidad de la educación, junto con buscar proteger el derecho a la educación y los derechos fundamentales de los estudiantes que han sido vulnerados y atropellados por el afán de lucro de los privados”⁷³.

A lo largo de la deliberación legislativa, especialmente en aquellos congresistas que votaron favorablemente por la idea de legislar y por el contenido del proyecto en particular, se fue consolidando la dimensión pública del fenómeno social objeto de regulación, específicamente al reconocer cómo una comprensión absoluta o desmedida de la autonomía universitaria podía amenazar el legítimo ejercicio de derechos protegidos por la Constitución, como es el caso del derecho a la educación. Así, se afirmó que “hemos pasado de un período en que los problemas de la educación se entendían como un conflicto entre privados, a asumir la responsabilidad pública que implica asegurar el ejercicio del derecho a la educación”⁷⁴, lectura del fenómeno que es transversal a la voz de mayoría que aprueba esta legislación y que se proyecta hacia la norma finalmente aprobada.

Al argumentar el voto favorable al proyecto de ley, se explicitó la forma en que los contenidos de esta nueva normativa venían a subsanar los efectos negativos de una determinada comprensión de la educación, más cercana a un bien de consumo que a un derecho fundamental, argumento que construye desde el deber del Estado de velar por la fe pública. Revisando críticamente lo que llamó una “expansión desregulada de universidades privadas”, el legislador afirmó que la autonomía universitaria no puede ser esgrimida como justificación para entregar títulos profesionales sin campo ocupacional o para especular con los ingresos de los estudiantes y sus familias⁷⁵. Explicitando la forma en que el legislador justifica la intervención estatal en la materia, afirmó que “una responsabilidad primordial del Estado es honrar la confianza depositada por las familias”⁷⁶. En el mismo sentido, justificando el voto de mayoría a propósito de la crisis protagonizada por la Universidad del Mar, se afirmó que los estudiantes “contrajeron un compromiso con un centro habilitado por el Estado (…) [que] la validó ante el país como una institución de educación superior. Por eso, el Estado se debe hacer responsable y responderle a ese estudiante”⁷⁷.

En definitiva, esta legislación se sostiene en una determinada comprensión de la AU, cuya garantía cede, se relativiza, ante el deber del Estado de satisfacer la fe pública que la ciudadanía deposita en el sistema universitario en su conjunto⁷⁸. No se trata de un valor constitucional absoluto, “sobre todo si los objetivos para los cuales la sociedad ha otorgado el reconocimiento oficial y la autorización para el funcionamiento de las universidades han sido gravemente vulnerados”⁷⁹, como se afirmó en la justificación de otro voto que concurrió con la mayoría. En efecto, la autonomía que reconoce el Estado y su ordenamiento constitucional se encuentra orientada a la consecución de determinados fines (el desarrollo de actividades académicas, de investigación científica y de extensión y de docencia), los que no se encuentran a disposición de la universidad, sino que condicionan su actuar, a tal punto que “cuando esas actividades son gravemente vulneradas, el Estado tiene la obligación de restablecer las bases sobre las cuales entregó la posibilidad de ejercer esa autonomía a los establecimientos de educación superior”⁸⁰.

Exactamente en el mismo sentido, también en la fundamentación de un voto que concurre con la mayoría, el contenido de la AU fue interpretado desde la responsabilidad de la universidad hacia la sociedad: “si ellas actúan de manera irresponsable, pierden su autonomía. No pueden conservar el derecho a la autonomía si efectivamente están vulnerando todo aquello que en un principio les significó el otorgamiento y el reconocimiento de esa autonomía (…). El proyecto tiene su razón de ser en el origen profundo de la autonomía de estas instituciones, que implica libertad académica, pero con responsabilidad social, que es por lo que debe velar el Estado”⁸¹. En definitiva, el legislador ha establecido con claridad los límites para el ejercicio de la AU, ya que “la autonomía se respeta en las instituciones en la medida en que no traspase el límite que signifique la violación del derecho a la educación de los estudiantes y la trasgresión de la fe pública”⁸².

Este argumento fue refrendado en la votación del Senado. Uno de los votos que concurre con la mayoría sostuvo que “la autonomía universitaria no puede constituir un cheque en blanco para que en su ejercicio, los dueños o administradores de una institución de educación superior, puedan actuar omnímodamente, sin control alguno, y sin considerar el derecho a la educación de sus alumnos, que constituye, igualmente, una garantía constitucional”⁸³. En el contexto del fenómeno educacional, hay un derecho cuya protección debería ser priorizada por sobre a la autonomía universitaria, especialmente considerando que esta no está reconocida como un derecho fundamental por la Constitución⁸⁴.

A su vez, durante la deliberación legislativa hubo voces críticas respecto al contenido del proyecto de ley. Al tratarse de votos que concurrieron con la minoría en la configuración legislativa del contenido normativo de la AU, nos sirven para trazar aquella frontera derridiana y situarlos en el “exterior constitutivo” de esta institución jurídica; es decir, por tratarse de interpretaciones rechazadas por el legislador, no pueden entenderse incorporadas al contenido normativo de la AU. En estos votos de minoría destacan ciertas aprehensiones relacionadas con las causales legales para decretar la intervención de una universidad⁸⁵, así como las atribuciones del administrador provisional o de cierre, específicamente en lo que se refiere a la posibilidad de disponer de los bienes de la universidad⁸⁶. Ambos grupos de interpretaciones del contenido de la AU -ya sea en sí misma o en relación con derechos protegidos constitucionalmente- fueron articulados en un requerimiento de inconstitucionalidad presentado ante el Tribunal Constitucional (TC), evidenciando la entidad de las diferentes interpretaciones que genera la AU y cómo esta se integra en la garantía de aquellos derechos fundamentales cuyo ejercicio concurre en el contexto de la educación superior. Este requerimiento fue rechazado en la STC 2731 de 2014 (confirmada, a su vez, por la STC 2732, que se pronuncia sobre el control obligatorio de constitucionalidad del proyecto), con lo que se viene a confirmar que dichas interpretaciones deben ser situadas “fuera” del contenido normativo de la AU, en su exterior constitutivo.

La construcción democrática del debate legislativo asumió que una universidad no realiza su quehacer en abstracto, sino que sometida a un determinado contexto normativo y social, de modo tal que la autonomía que le garantiza el ordenamiento constitucional puede ser relativizada según los elementos configuradores de dicho contexto. Esa relativización abre la puerta a la intervención estatal en determinados supuestos, los que han sido previstos y configurados por el legislador. A su vez, la intensidad de esta intervención dependerá de cuánto se vean afectados los otros valores que han complejizado la AU: la fe pública y el derecho a la educación, dentro del marco de límites que sea posible configurar a partir del ordenamiento jurídico.

En este sentido, la legislación establece las causales y condiciones en virtud de las cuales es posible designar un administrador provisional para instituciones de educación superior e, incluso, un administrador de cierre, en caso que las infracciones a la normativa vigente sean todavía más graves. La designación de un administrador provisional requiere una resolución fundada, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación y luego de una investigación sobre aquellos hechos que puedan afectar seriamente la viabilidad académica, administrativa y/o financiera de la institución de educación superior. Luego de dicha investigación, puede designarse un administrador provisional o, directamente, revocar el reconocimiento oficial, según lo señalado en los arts. 6º y 15 de la Ley Nº 20.800.

La intensidad de la intervención estatal se encuentra justificada, principalmente, ante la vulneración de la fe pública. A partir del hecho de que una universidad cuente con reconocimiento estatal, la institución adquiere, como contrapartida, un compromiso: realizar sus actividades sin fines de lucro y desarrollar el proyecto académico que justifica su propia existencia en tanto universidad. El mandato legal que institucionaliza estos compromisos da paso a la certificación estatal, que avala la seriedad del proyecto académico frente a la sociedad. A través de la certificación de autonomía, primero, y de acreditación después, el Estado confía en la seriedad de la propuesta que, al alero de la libertad de enseñanza, es levantada desde la sociedad civil.

Sin embargo, el legislador ha establecido que ni el ejercicio de la libertad de enseñanza es absoluto ni la certificación estatal incondicional. Ambos se realizan en un contexto normativo en el que se garantiza el ejercicio de otros derechos fundamentales, justificando una suerte de relativización recíproca de la garantía de su ejercicio. La vulneración de estos compromisos no supone, solamente, una ilegalidad, sino que vulnera la garantía de fe pública a la que estas instituciones se han comprometido como consecuencia de la certificación estatal. Ello justifica, a juicio del legislador, la designación de un administrador provisional e, incluso, uno de cierre, para satisfacer la fe pública comprometida en la realización del proyecto institucional que justifica la existencia de la universidad, así como para el ejercicio de otros derechos, como el derecho a la educación: la normativa busca “hacer efectivo el principio de la responsabilidad del Estado en el resguardo de un bien superior, cual es la educación y los derechos de los estudiantes y sus familias”⁸⁷. Al vulnerar los compromisos que la institución adquirió con la sociedad a través del Estado y que le permitieron obtener la certificación oficial, se pone a sí misma en una situación de ilegalidad, justificando una relativización en la garantía de su autonomía en orden a proteger el derecho a la educación.

El debate legislativo estableció que las instituciones son responsables de la autonomía que se les ha dado. Ello no solo significa reconocer que las instituciones de educación superior deben servir los compromisos adquiridos y que les han permitido ejercer dicha autonomía. Significa, al mismo tiempo, que esta no emana directamente de la garantía constitucional de la libertad de enseñanza, sino que tiene una entidad jurídica propia que depende, a su vez, de la regulación normativa de sus elementos configuradores, entre otros, la garantía de fe pública involucrada y el ejercicio de los derechos de aquellos terceros que vienen a complejizar la idea de una autonomía que se juega en la relación universidad/Estado, especialmente del derecho a la educación. En sede legislativa se explicitó, como fundamento de la legislación aprobada, que “cuando se viola el derecho a la educación, se pierde el derecho a la autonomía”⁸⁸. Este es un límite que condiciona tanto el contenido normativo de la AU como su ámbito de ejercicio legítimo.

4.3. Autonomía universitaria y derecho de propiedad

Un tercer elemento fundamental durante la discusión legislativa y que contribuye a delimitar los contornos conceptuales de la autonomía universitaria, es el derecho de propiedad. Este tema fue especialmente debatido durante la tramitación del proyecto de ley que estableció el administrador provisional y el de cierre para las universidades (Ley Nº 20.800), pues la regulación de sus funciones contempla autorizar a un tercero para la administración de los bienes de la institución afectada. Considerando que la Constitución mandata al legislador para regular el ejercicio de los derechos fundamentales (art. 19, Nº 26), el art. 1º de la Ley Nº 20.800 fija el marco desde el cual debe entenderse la relación entre educación y propiedad, ya que el objeto del administrador consiste en “resguardar el derecho a la educación de los y las estudiantes, asegurando la continuidad de sus estudios y el buen uso de todos los recursos de la institución de educación superior, de cualquier especie que estos sean, hasta el cumplimiento de sus respectivas funciones”. El contenido de la relación entre autonomía, educación y propiedad fue debatido en sede legislativa en los términos que revisamos a continuación.

Al establecer las condiciones institucionales necesarias para proteger y garantizar los derechos eventualmente afectados por la crisis de una institución de educación superior, el legislador fijó los límites para su ejercicio, ponderando la protección de unos en desmedro de otros. Así, al argumentar un voto que concurre con la mayoría, se sostuvo que el ordenamiento debía contemplar soluciones intermedias entre dos extremos: una crisis institucional podía llevar al cierre del establecimiento

o a la pasividad del aparato estatal. Ambas alternativas afectaban gravemente los derechos de los estudiantes y de los profesores, por lo que se justifica el establecimiento de un régimen provisorio de administración, limitando así el ejercicio del derecho de propiedad de los dueños o sostenedores de la institución, con el “objeto [de] evitar el cierre definitivo de los establecimientos educacionales por pérdida de su reconocimiento oficial, evitando la vulneración de los derechos de los estudiantes en la continuidad de sus estudios”⁸⁹. El legislador entiende que regular la actividad universitaria contribuye a garantizar la continuidad de los estudios e, incluso, del propio proyecto educativo de la universidad, cuando se encuentre amenazado por irregularidades o una crisis institucional. Desde esa perspectiva, entiende que es razonable limitar el ejercicio del derecho de propiedad en lo que se refiere a la administración de sus bienes por parte del administrador. Esta lectura es coherente con lo señalado durante la discusión legislativa de la Ley Nº 20.129 (que establece el sistema nacional de acreditación de la educación superior), cuando, al argumentar un voto que concurre con la mayoría, se separa la AU de la propiedad privada: “que la autonomía que se otorgue no confiera derechos absolutos que se puedan asociar, sin más, al derecho de propiedad o a las libertades económicas que consagra la Constitución. Se trata de un campo en que, sin lugar a dudas, el bien común -así lo establece el mismo texto fundamental- exige tomar resguardo”⁹⁰.

Esta forma en que el legislador realizó el mandato constitucional en orden a regular el ejercicio de los derechos se verifica a través de una clara preferencia por proteger el derecho a la educación cuando este se vea amenazado por una crisis institucional, relativizando la garantía del derecho de propiedad de los dueños de dicha institución. Argumentando un voto que concurre con la mayoría, se planteó que “el derecho de los estudiantes debe prevalecer sobre el derecho de propiedad de los dueños de una institución de educación superior (…) sus bienes muebles e inmuebles deben estar destinados a la práctica de la enseñanza de la educación superior”⁹¹. Es decir, la regulación de la propiedad no se verifica en abstracto, sino a partir del tipo de actividad a la cual esos bienes se encuentran destinados; es por ello que el legislador acepta una limitación en su ejercicio, ya que dicha actividad solo tiene sentido en la medida en que a ella concurran estudiantes, es decir, en la medida en que se garantice el ejercicio del derecho a la educación. Es este derecho el que, a juicio del legislador, se configura como “un principio que ahora es superior: la preeminencia del interés general por resguardar el derecho a la educación de los y las estudiantes”⁹².

En las sentencias de control preventivo de constitucionalidad, el TC validó la interpretación realizada por el legislador, precisamente porque “el derecho de propiedad se consagra remitiendo al legislador definir el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella. También porque lo que está en juego es el interés general de la Nación. Hay un interés público involucrado si una institución de educación superior tiene que cerrar. En tal sentido, el legislador puede perfectamente establecer una limitación al dominio” (STC 2371, c. 82º). Para reafirmar su interpretación, el TC ratifica que no hay “una privación del derecho de propiedad. En primer lugar, porque el administrador provisional no provoca un desplazamiento de propiedad. Los bienes de la institución siguen siendo de ésta. Una eventual enajenación de bienes no es algo que esté regulado en el precepto impugnado y, como veremos más adelante, el dominio del titular está suficientemente garantizado (…). En segundo lugar, se trata de una limitación al dominio fundada en el interés general de la Nación” (STC 2371, c. 96º). A juicio del TC, esta cuestión fue debidamente considerada por el legislador, en virtud de su competencia constitucional para regular el ejercicio de los derechos fundamentales: el legislador estableció las condiciones normativas para el ejercicio de los derechos a la educación y de propiedad ante una situación de crisis institucional y, al hacerlo, relativizó la propiedad frente a la educación. Esta relativización en el ejercicio de un derecho, destinada a salvaguardar el ejercicio de otro, forma parte de las propias atribuciones constitucionales del legislador (art. 19, Nº 26), a quien compete la regulación del ejercicio de los derechos.

Los juicios realizados durante el debate legislativo dan cuenta de cómo la autonomía universitaria no supone una habilitación para actuar al margen de la institucionalidad. La vulneración de los marcos normativos constituye razón suficiente para priorizar la protección de otros derechos, especialmente el de educación, cuyo ejercicio también depende de que la autonomía universitaria se realice dentro del marco normativo e institucional vigente.

4.4. Autonomía universitaria y libertad de enseñanza

Finalmente, el contenido de la AU también fue determinado a partir de su relación con la libertad de enseñanza, reconocida en la Constitución vigente en el art. 19, Nº 11. Se trata de una relación diferente de las trabadas en los apartados precedentes, precisamente porque la AU, al no estar reconocida expresamente en la Constitución, ha sido construida a través de un ejercicio hermenéutico tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, según lo señalado en el capítulo primero del presente trabajo. Por tanto, la libertad de enseñanza no será situada -al menos no necesariamente- en el exterior que contribuye a constituir a la AU, pero su consideración por el legislador permite comprender de mejor manera el contenido normativo de la autonomía. En efecto, ambas son consideradas como valores positivos y necesarios para el funcionamiento del sistema universitario, “pero con ciertos límites. Se debe poner fin a la libertad de lucrar con la educación, de defraudar la ley, de entregar títulos falsos en establecimientos de educación superior”⁹³, consolidando al derecho a la educación como un límite a la AU.

Uno de los elementos más recurrentes en la discusión legislativa dice relación con delimitar la libertad de enseñanza como un derecho distinto de la libertad de emprendimiento -especialmente en lo que se refiere a la actividad universitaria- dadas las dificultades del sistema para fiscalizar el cumplimiento de la prohibición legal de lucro (art. 15, D.F.L. Nº 1, 1980). En voto de mayoría, se sostuvo que “la libertad de enseñanza tiene dos límites inexcusables: uno social, relacionado con el bien común, y otro político y económico, referido a la inconveniencia de desestimar o desvirtuar el sentido ético de la educación, para reducirla a una simple ecuación de lucro que olvida que ella es un instrumento para la formación integral de las personas y la generación de una conciencia cívica y democrática proclive al pensamiento crítico y solidario”⁹⁴. La prohibición legal de las actividades con fines de lucro fue explicitada reiteradamente por el legislador como un límite tanto a la libertad de enseñanza como a la autonomía universitaria⁹⁵, cuyo ejercicio se encuentra limitado por el ejercicio del derecho a la educación⁹⁶.

En la discusión relativa al establecimiento de un sistema nacional de acredita ción universitaria, la libertad de enseñanza también fue interpretada por el legislador de una manera que fuera coherente con los objetivos de la nueva regulación, que desde el individuo se proyectan hacia la construcción de la sociedad⁹⁷. Se afirmó que “la educación superior es un bien social, que debe enmarcarse dentro de parámetros de calidad, de transparencia y de eficiencia”⁹⁸, lo que justifica que el legislador regule el ejercicio del derecho a la libertad de enseñanza estableciendo límites desde el interés general y la fe pública comprometida en el sistema de educación superior⁹⁹.

En el marco del establecimiento de límites legales que emanan del sistema nacional de acreditación, el “exterior constitutivo” de la libertad de enseñanza se configura a partir de una determinada lectura de la Constitución que, finalmente, queda en minoría: “este sistema, que apunta a hacer todo obligatorio, vulnera la Constitución en su artículo 19 Nº 11, que nos dice que la libertad de enseñanza, que incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional”¹⁰⁰. Esta lectura de los límites al ejercicio de los derechos fundamentales es rechazada por el legislador, por lo que se entiende “fuera” del contenido normativo de la libertad de enseñanza.

Explícitamente, el legislador optó por una interpretación de la libertad de enseñanza que contemple las condiciones que hacen posible su ejercicio, tanto a nivel de regulación legal como de la propia sociedad. Así, en voto que concurre con la mayoría, se formuló la necesidad de superar la comprensión hasta entonces vigente de “un principio de libertad de enseñanza entendido en un sentido tan amplio que ha incluido el derecho a abrir, organizar y mantener entidades de educación superior sin la existencia de un órgano con capacidad para supervisar su funcionamiento, en aras del resguardo de su calidad y de la fe pública”¹⁰¹, incorporando al ordenamiento jurídico aquellos factores que permiten configurar las condiciones de ejercicio de este derecho. De esta manera, el legislador entiende que “la libertad de enseñanza tiene dos límites inexcusables: uno social, relaciona do con el bien común, y otro político y económico, referido a la inconveniencia de desestimar o desvirtuar el sentido ético de la educación, para reducirla a una simple ecuación de lucro que olvida que ella es un instrumento para la formación integral de las personas y la generación de una conciencia cívica y democrática proclive al pensamiento crítico y solidario”¹⁰².

En efecto, la libertad de enseñanza es un derecho que solo puede ser ejercido gracias a la concurrencia de otros sujetos en el ejercicio de otros derechos, como el de educación. No son libertades que se entiendan en abstracto, sino en un contexto relacional con otros derechos: es en concreto que el legislador puede determinar los límites que hacen posible el ejercicio de los derechos, no en abstracto.