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Martin VANIER
Université Lumière Lyon 2
La petite fabrique de territoires,
en Rhône-Alpes :
acteurs, mythes et pratiques
Après un certain nombre d'autres ministres des Quatrième et Cinquième Républiques, Charles Pasqua 'aissera donc son nom, entre autres lois, à une proposition de nouvelle organisation spatiale de l'administration territoriale, entre le niveau de la commune et celui du département. Dans son article 78, la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoit en effet, dans le délai de dix-huit mois, un rapport contenant des propositions sur une réduction et une simplification des établissements publics de coopération intercommunale (EPI), au sein desquels les communes s'associeraient sur le modèle des communes d'arrondissements de Paris, Lyon et Marseille. Auparavant, la loi annonce par ses articles 22, 23 et 24, la naissance d'un nouveau périmètre de l'action locale, le "pays", réalisé par le groupement de communautés de communes et de districts, négocié à l'échelon préfectoral, en somme par l'intercommunalité de deuxième niveau. Cette architecture à deux niveaux articulerait donc des groupements de communes à fiscalité propre, auxquels les communes transféreraient leurs compétences majeures, et des "pays", qui constitueraient la maille de base de la déconcentration des services de l'Etat; les premiers le plus souvent de la taille du canton, les seconds plutôt de celle de l'arrondissement.
L'avenir dira si la loi Pasqua peut connaître un autre sort que la loi Marcellin de 1971. Il semble être de bon ton pour l'instant, d'ironiser sur la position fragile de cette loi ou sur l'imagerie rura- liste qu'elle réveillerait par cette fameuse notion de pays. Reste que si elle devait aboutir, cette réforme territoriale signifierait un pas considérable vers l'alignement de l'administration territoriale française sur celle de ses voisins du "noyau dur" de l'Union Européenne.
Il se trouve qu'en région Rhône-Alpes, cette volonté étatique de recomposition territoriale rencontre l'ambition régionale de faire émerger de nouveaux espaces d'action locale. Cette rencontre n'est ni fortuite1 ni seulement rhônalpine, et d'autres régions, comme les Pays de la Loire, la Bretagne2 ou le Midi-Pyrénées travaillaient déjà avant la loi à trouver leurs "pays". C'est qu'après leur renforcement institutionnel de 1984, les pouvoirs régionaux ont compris qu'ils n'affirmeraient leur existence territoriale, qu'en construisant par la base une mosaïque d'espaces de projet local fédérés par le projet de développement régional. La Région n'existe que si ses régions se manifestent, manière de se suggérer mutuellement leur légitimité. En outre, le couple Région-"pays" présenterait à terme le grand avantage, aux yeux de l'administration régionale, de court-circuiter le pouvoir du
Département, car la Région n'oublie pas que si elle a bien la compétence pour conduire l'aménagement du territoire sur son périmètre, elle n'en a pas le monopole.
L'étude qui suit n'a pas pour objet une n-ième réflexion conceptuelle sur le "retour du local", ou sur les vertus de la territorialité. Ce qui précède laisse entrevoir à quel point l'un et l'autre sont l'objet de stratégies politiques à différents niveaux. La question est plus pragmatique. Puisqu'on cherche actuellement, tant au niveau de l'Etat qu'à celui des régions, tant par des réformes juridiques lourdes que par des formules contractuelles souples, à dessiner un nouveau maillage du territoire, il s'agit de savoir de quoi et comment naissent les nouveaux territoires du pouvoir local. La loi du 4 février 1995 dit : "lorsqu'un territoire présente une cohérence géographique, culturelle, économique ou sociale, la commission départementale de la coopération intercommunale constate qu'elle peut former un pays" (art. 22-I). D'où vient donc cette cohérence et comment, ou qui peut, la reconnaître? Dans un périmètre défini par quoi? Autrement dit, qu'est-ce qui est à l'œuvre dans le processus, semble-t-il réactivé, de la production des territoires?
La région Rhône-Alpes est un bon laboratoire d'observation de ce processus. Cette "France au dizième", comme aiment à la qualifier ses responsables, montre à la fois des espaces variés, du rural profond au métropolitain, et des capacités importantes à les analyser. A partir de 1987, début des travaux d'analyse et de prospective de la commission Carrière, diverses instances politico- technocratiques se sont mobilisées pour proposer des grilles de lecture des cohérences de l'espace régional, selon différentes échelles ou différentes logiques. Une entreprise de réinterprétation de la géographie rhônalpine s'est mise en branle, qui constitue la première étape, fondamentale, du processus d'invention des territoires infra-régionaux. Avec un peu de recul, on peut aujourd'hui se livrer à l'exercice critique de l'analyse comparative et de la déconstruction des ressorts de ces différentes grilles de lecture, auxquelles ont d'ailleurs largement contribué quelques géographes universitaires régionaux.
Quatre textes de référence serviront de corpus d'étude pour mettre à jour les mythes de la petite fabrique des territoires en Rhône-Alpes, et en rappeler les acteurs et les résultats. La politique territoriale la plus tangible issue de cette période fertile en idées (1987-1992) s'est formalisée dans la procédure dite du contrat global de développement, susceptible de produire de fait une nouvelle
