지금 우리는 ‘개혁의 시대’에 살고 있지만, 개혁이 용이한 것은 아니다. 어찌 보면 개혁은 성공한 사례보다 실패한 사례가 훨씬 많은 실정이다. 그렇다면 개혁이 어려운 이유는 무엇일까? 이와 관련하여 종래에는 ‘구조중심적 설명’과 ‘행위자중심적 설명’이 있어 왔는데, 본 논문에서는 ‘공공정책의 재발견(bringing public policy back in)’이라는 맥락에서 정책을 중심으로 살펴보고자 한다. 그리고 이러한 공공정책의 재발견을 위해 본 논문은 ‘정책중심적 관점(policy-centered perspective)’을 중요한 분석도구로 사용하고 있다. 정책중심적 관점에서 본 공공정책은 정치과정의 종속변수에 불과한 것이 아닌, 정치 그 자체를 바꿀 수 있는 독립변수로 기능한다. 공공정책을 중심으로 개혁을 살펴본다면, 민주주의는 기득권 구조를 타파하는 데 무력한 정치체제라는 결론에 이를 수 있다. 수(數)의 정치라는 민주주의의 의미와 달리, 정치과정은 소수의 기득권자들이 지배하기 때문이다. 기득권자들은 편익과 비용의 구조를 달리하는 ‘비대칭적 조직화’ 전략을 통해 그들의 이해관계를 증진하는 ‘공세(offense)’ 전략을 사용하기도 하고, 단순히 아무런 정책적 조치를 취하지 않음으로써 그들의 이해관계를 지키는 ‘수세(defense)’ 전략을 사용하기도 한다. 심지어 ‘헤게모니’라는 맥락에서 일반대중들을 그들의 이해관계를 지키는 ‘전위대’로 동원하기도 하는데, 이러한 ‘이해관계의 역설’은 분명 비합리적인 결과이지만, 그것을 대중들의 ‘합리적 선택’의 결과로 볼 여지도 있다. 그리고 이러한 ‘비합리성의 합리성’이라는 민주적 동원의 역설적 결과는 ‘미국의 기억상실(American amnesia)’이라는 정치 현상을 통해 충분히 입증된 바 있다. 이러한 일련의 논의들을 통해 우리는 개혁이라는 정치과정의 본질에 대해 보다 분명하게 알 수 있으며, 민주적 시민의식의 육성이라는 ‘원론적인’ 논의가 여전히 타당하다는 것을 확인하게 된다.

Now we live in an ‘age of reform’, but reform is not easy. In a way, reform has failed far more than successful ones. So why is reform difficult? In this regard, there have traditionally been ‘structural-centered explanations’ and ‘actor-centered explanations’, but this study focuses on policies in the context of ‘bringing public policy back in’. And in order to rediscover these public policies, this study uses the ‘policy-centered perspective’ as an important analysis tool. From a policy-centered perspective, public policy functions as an independent variable that can change politics itself, not just a dependent variable in the political process. If we look at reforms centered on public policy, we can come to the conclusion that democracy is a political system that is powerless to break down the structure of vested interests. Contrary to the meaning of democracy, which is politics of numbers, the political process is dominated by a few vested interests. A few vested interests use an ‘offense’ strategy that promotes their interests through an ‘asymmetric organization’ strategy that differentiates the structure of benefits and costs, or a ‘defensive’ strategy that protects their interests simply by not taking any policy measures. Even in the context of ‘hegemony’, the general public is mobilized as a ‘vanguard’ to protect their interests, which is certainly an irrational result, but can be seen as a result of the public’s ‘rational choice’. And the paradoxical results of democratic mobilization of ‘rationality of irrationality’ have been well documented in the political phenomenon of ‘American amnesia’. Through these series of discussions, we can learn more clearly about the nature of the political process of reform, and confirm that the ‘fundamental’ discussion of the cultivation of democratic citizenship is still valid.