Resumo

Este artigo analisa a atuação do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) no combate a crimes de corrupção. Decisões judiciais das turmas criminais entre 2003 e 2016 receberam análise de texto com o método de dicionário, traçando o perfil de crimes e réus. Apesar das mudanças na rede de instituições de accountability, com a deflagração de grandes operações da Polícia Federal (PF), usos tecnológicos, novos dispositivos jurídicos e alto grau de concertação entre agências, constatou-se reduzida parcela de grande criminalidade, envolvendo burocratas de médio e alto escalão e crimes sofisticados e de maior valor financeiro. Crimes de contrabando e descaminho (petty corruption) preponderam no Judiciário Federal do Sul do país, pelo menos nas turmas criminais, que julgam recursos de decisões proferidas por varas criminais especializadas e generalistas.

Palavras-chave:
corrupção; Justiça Federal; burocratas de nível de rua

Abstract

This article studies the operation of the Federal Regional Court of the 4th Region (TRF4) in the fight against corruption crimes. Judgments produced by the TRF4 criminal courts between 2003 and 2016 underwent text analysis using the dictionary method, seeking to outline the profile of crimes and defendants. Despite the changes in the web accountability institutions, with the outbreak of major federal police operations, technological uses, new legal devices and a high degree of concentration between the agencies, there is a small proportion of grand corruption crime, involving middle and high-ranking bureaucrats and more sophisticated crimes with greater financial value. Crimes involving contraband and petty corruption take up much of the day to day of the judiciary in the south region of the country, at least in the criminal intermediate courts, where the judge appeals decisions coming from specialized and generalist criminal courts.

Keywords:
corruption; Federal Justice; street-level bureaucracy

Resumen

Este artículo analiza la actuación del Tribunal Regional Federal de la Cuarta Región, en el combate a crímenes de corrupción. Las sentencias dictadas entre 2003 y 2016 por las salas de justicia criminal del TRF4 se sometieron al análisis de texto con el método de diccionario para esbozar el perfil de los crímenes y de los acusados. A pesar de los cambios en la red de instituciones de accountability, con el desencadenamiento de grandes operaciones de la Policía Federal, usos tecnológicos, nuevos dispositivos jurídicos y el alto grado de concertación entre las agencias, se constató una reducida porción de alta criminalidad involucrando burócratas de medio y alto escalón y crímenes más sofisticados y de mayor valor financiero. Los crímenes como contrabando y corrupción a pequeña escala (petty corruption) predominan en el Poder Judicial en la región sur del país, al menos en las salas de justicia criminales, que juzgan recursos de sentencias de cortes criminales especializadas y generalistas.

Palabras clave:
corrupción; Justicia Federal; burócratas del nivel de la calle

1. INTRODUÇÃO

O tema do combate à corrupção tem ganhado cada vez mais visibilidade no Brasil. A literatura vem avançando na investigação da atuação das chamadas web accountability institutions, com análises significativas sobre as instituições que compõem essa rede e seu ciclo de supervisão, investigação e sanção (Praça & Taylor, 2014Praça, S., & Taylor, M. M. (2014). Inching toward accountability: the evolution of Brazil’s anticorruption institutions, 1985-2010. Latin American Politics and Society, 56(2), 27-48.). Em relação às duas últimas fases do ciclo, conhecemos mais sobre a atuação da Polícia Federal (PF) e do Ministério Público Federal (MPF) (Arantes, 2011aArantes, R. B. (2011a). Polícia Federal e construção institucional. In L. Avritzer; & F. Filgueiras(Orgs.), Corrupção e sistema político no Brasil(pp. 99-132). Rio de Janeiro, RJ: Civilização Brasileira., 2011b; Arantes, Loureiro, Couto, & Teixeira, 2010Loureiro, M. R., Abrucio, F. L., & Pacheco, R. S. (Orgs.). (2010). Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI. Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV .), as instituições-gatilho do sistema de Justiça Penal Federal, mas ainda há poucos estudos sobre a Justiça Federal, sua atuação e seu cotidiano.

Esta pesquisa¹ 1 Agradecemos os comentários dos debatedores do 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política (ALACIP), do XXXI Congreso ALAS, do Grupo de Trabalho “Os juristas na sociedade: conflitos políticos e sentidos do direito” do 41º Encontro Anual da ANPOCS, e aos pareceristas anônimos desta publicação. buscou investigar a atuação do sistema de Justiça Penal Federal, especificamente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), com vistas a conhecer o universo processual que circunda o tema do combate à “corrupção” em suas várias formas de tipificação penal. Busca-se caracterizar o dia a dia do sistema de Justiça Criminal Federal nessa matéria após a operação de uma série de filtros típicos das instituições de accountability. Assim, pergunta-se:

Apesar de ser uma pesquisa com caráter eminentemente descritivo, a hipótese geral que orienta este estudo é de que as instituições da rede de accountability (web accountability institutions), embora publicizem as ações voltadas ao combate da grande corrupção, combatem e conseguem levar à Justiça Federal, prioritariamente, a corrupção mais rasteira (petty corruption), aquela que envolve criminosos e agentes públicos de baixo escalão.

A partir da literatura sobre o estudo de decisões judiciais (Coacci, 2013Coacci, T. (2013). A pesquisa com acórdãos nas ciências sociais: algumas reflexões metodológicas. Mediações, 18(2), 86-109.; Oliveira & Silva, 2005Oliveira, F. L., & Silva, V. F. (2005). Processos judiciais como fonte de dados: poder e interpretação. Sociologias, 7(13), 244-259.), adotou-se como objeto de análise as apelações criminais produzidas pelo TRF4² 2 The courts of appeals that form the Brazilian Federal Justice are the 5 federal regional courts (TRFs): 1st, 2nd, 3rd, 4th, and 5th region. Other works that focus on the Federal Justice and the trials related to corruption cases work with a broader spectrum of institutions, analyzing, in addition to the TRFs, the superior courts: the Superior Court of Justice (STJ) and the Federal Supreme Court (STF) (Levcovitz, 2014). no período de 2003 a 2016. Os acórdãos foram coletados por meio de pesquisa jurisprudencial centrada na expressão “corrupção”, sendo as decisões correspondentes aos julgados da 7^a e 8^a turmas do tribunal (estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paraná)³ 3 The 7th and 8th TURMA of TRF4 were selected for the survey of jurisprudential research, since these are the collegiate responsible for judging criminal actions related to corruption. . Os dados foram examinados por análise de conteúdo automatizada de texto (Krippendorff, 1989Krippendorff, K. (1989). Content analysis. In E. Barnouw, G., Gerbner, W,. Schramm, T. L,. Worth, & L,. Gross (Eds.), International encyclopedia of communication (Vol. 1, pp. 403-407). New York, NY: Oxford University Press.), a partir do método de análise de dicionário (por meio de categorias-chave), no software WordSTAT (Provalis Research, 2010), de modo que esse exame do universo se centra exponencialmente no conteúdo das decisões e no mapeamento do perfil da persecução criminal dos casos de corrupção.

O artigo se estrutura em 4 seções após esta introdução: a primeira seção apresenta o referencial teórico sobre o combate à corrupção no Brasil por meio das instituições de accountability (web institutions accountability), enfocando os resultados obtidos com recente mudança institucional e interação entre as instituições; a segunda apresenta o método de análise de dicionário e a estratégia de investigação adotada nesta pesquisa; a terceira se concentra propriamente na Justiça Federal, em especial na persecução criminal federal dos crimes de corrupção, associando os debates da literatura com os achados das decisões de apelação criminal do TRF4; e a quarta tece as considerações finais.

2. O COMBATE À CORRUPÇÃO PELAS INSTITUIÇÕES DE ACCOUNTABILITY

O tema da corrupção é central nas pesquisas sobre teoria democrática e desenvolvimento político e institucional atrelado aos debates sobre esfera pública, sociedade civil e mercado (Warren, 2004Warren, M. E. (2004). What does corruption mean in a democracy? American Journal Of Political Science, 48(2), 328-343.). A importância desse fenômeno social/político está relacionada à sua capacidade de influenciar a governabilidade e estabilidade dos sistemas políticos, isto é, na “legitimidade dos governos, [n]a capacidade de governar e até mesmo [n]a visão genérica da população sobre o país no qual ela vive” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAvritzer, L; & Filgueiras, F. (2011a). Corrupção e controles democráticos no Brasil (Textos para Discussão Cepal-Ipea n. 32). Brasília, DF: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe & Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada., p. 7).

Na América Latina a corrupção, entendida como elemento presente na história de muitos países⁴ 4 The analytical perspectives on the phenomenon can be synthesized in three major approaches: cultural (Power & Taylor, 2011a) or historical (Avritzer & Filgueiras, 2011a) tradition; functionalist approach; and the perspective of costs (rent-seeking theory) (Avritzer & Filgueiras, 2011a). The first is one of the main approaches to corruption in Brazil, coming from the long tradition of studies on the public and private dilemma (Power & Taylor, 2011a). The origin of the phenomenon would be related to the characteristics of Portuguese colonization in the formation of the Brazilian state and the development of bureaucracy (Avritzer & Filgueiras, 2011a). “These culturally oriented arguments are a wise reminder that institutions can never be analyzed out of context” (Power & Taylor, 2011a, pp. 10-11). The functionalist perspective, however, looks at corruption from the economic point of view. According to Avritzer and Filgueiras (2011a, p. 10), corruption can “fuel relations between government and businesspeople and pacify social cleavages, thus contributing to political stability.” Finally, the cost perspective evidences the concern about economic development and the damage corruption causes in market economies (Avritzer & Filgueiras, 2011a). Corruption can affect “investment and hamper economic development by introducing a system of collecting bribes within bureaucratic bodies that maximize the costs of corruption for citizens” (Rose-Ackerman, 1999, as cited in Avritzer & Filgueiras, 2011a, p. 11). , aparece em meio a preocupações com desenvolvimento econômico e industrialização, imbricadas em processos de mudança e ruptura institucional para adoção de parâmetros democráticos de governo (Avritzer, 2008Avritzer, L. (2008). Introdução. In L, Avritzer; N, Bignotto; J, Guimarães; & H, Starling (Orgs.), Corrupção: ensaios e críticas(pp. 11-18). Belo Horizonte, MG: Ed. UFMG., p. 11).

A evolução do debate teórico sobre o tema da corrupção pode ser sintetizada em duas grandes ondas: a primeira, compreendida pela teoria da modernização do início do século XX, cuja análise se baseava na crença de que valores e tradições afetam o desenvolvimento dos países e suas práticas (vertente da cultura política) de modo que a incidência da corrupção nas sociedades modernas estaria associada ao processo de evolução da sociedade e de suas instituições políticas, bem como ao grau de industrialização e de desenvolvimento dos países (Filgueiras, 2008Filgueiras, F. (2008). Marcos teóricos da corrupção. In L, Avritzer; N, Bignotto; J, Guimarães; & H, Starling; (Orgs.), Corrupção: ensaios e críticas (pp. 299-306). Belo Horizonte, MG: Ed. UFMG .); a segunda, a partir dos anos 1980, acredita que a coibição da corrupção se dá a partir do mercado e do desenvolvimento da burocracia (Filgueiras, 2008Filgueiras, F. (2008). Marcos teóricos da corrupção. In L, Avritzer; N, Bignotto; J, Guimarães; & H, Starling; (Orgs.), Corrupção: ensaios e críticas (pp. 299-306). Belo Horizonte, MG: Ed. UFMG ., p. 304), tendo como matriz teórica o neoinstitucionalismo de escolha racional e a teoria de rent-seeking, para a qual o comportamento dos agentes políticos visa à maximização de seus próprios interesses (Filgueiras, 2008Filgueiras, F. (2008). Marcos teóricos da corrupção. In L, Avritzer; N, Bignotto; J, Guimarães; & H, Starling; (Orgs.), Corrupção: ensaios e críticas (pp. 299-306). Belo Horizonte, MG: Ed. UFMG ., pp. 302-303).

Ao longo das últimas duas décadas, muitos países fizeram reformas legais e judiciais para reforçar o caráter democrático de seus governos. O conceito de accountability se encontra no centro do debate acadêmico desde o início dos anos 1990, relacionado à literatura sobre democracia, Estado de direito, reforma e ativismo judicial.

No Brasil, os marcos desse processo são a democratização e as drásticas mudanças do desenho institucional dos sistemas político, legislativo e judicial, além da implementação de uma agenda de reforma de Estado da década de 1990, com fortalecimento, ganho de autonomia e independência das instituições de controle no país (Power & Taylor, 2011bPower, T., & Taylor, M. (Eds.). (2011b). Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability, IN: University of Notre Dame.).

Praça e Taylor (2014Praça, S., & Taylor, M. M. (2014). Inching toward accountability: the evolution of Brazil’s anticorruption institutions, 1985-2010. Latin American Politics and Society, 56(2), 27-48.) analisam a evolução da capacidade estatal por accountability criada no Brasil a partir de uma rede complexa e interdependente que inclui burocracias focadas em supervisão — Controladoria Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU); investigação — PF; e sanção — MPF e as cortes. Avritzer e Filgueiras (2011aAvritzer, L; & Filgueiras, F. (2011a). Corrupção e controles democráticos no Brasil (Textos para Discussão Cepal-Ipea n. 32). Brasília, DF: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe & Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.) somam a esses mecanismos de controle administrativo-burocrático e judicial um terceiro, que denominam controle público não estatal. Enquanto os primeiros autores apontam que a criação de capacidade de interação entre as diferentes agências (em termos de regras, rotinas, papéis e recursos) promoveu uma forte mudança institucional (Praça & Taylor, 2014Praça, S., & Taylor, M. M. (2014). Inching toward accountability: the evolution of Brazil’s anticorruption institutions, 1985-2010. Latin American Politics and Society, 56(2), 27-48.), os segundos alertam para a importância do terceiro mecanismo sob o risco da “não integração dessas três formas de controle da corrupção desencade[ar] um processo crescente de deslegitimação da política” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAranha, A. L. M. (2017). Accountability, corruption and local government: mapping the control steps. Brazilian Political Science Review, 11(2)., p. 16).⁵ 5 Avritzer and Filgueiras (2011a, pp. 8-9) believe that “the problem of corruption in Brazil should be thought not in the dimension of moralism and criminal logic, but in terms of democratic controls.”

2.1 O combate à corrupção pelo sistema de justiça: a accountability judicial

A corrupção enquanto problema social e político tem desencadeado um grande clamor social pela moralização da política, moralismo que “promove um deslocamento da ordem do político para a ordem do mundo jurídico, em particular na dimensão penal. Esse deslocamento ocorre pelo fato de transferirmos às leis a capacidade de controle sobre a ação realizada pelo homem público” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAvritzer, L; & Filgueiras, F. (2011a). Corrupção e controles democráticos no Brasil (Textos para Discussão Cepal-Ipea n. 32). Brasília, DF: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe & Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada., pp. 8-9).

Nas modernas democracias representativas, as cortes têm desempenhado um papel central como mecanismos de controle popular e accountability societal, habilitando indivíduos e grupos a usar a litigância para avançar e proteger seus direitos e interesses (Peruzzotti & Smulovitz, 2006 como citado em Gloppen, Gargarella, & Skaar, 2004Gloppen, S., Gargarella, R., & Skaar, E. (2004). Democratization and the judiciary: the accountability function of courts in new democracies. London, England: Routledge.). As cortes são centrais no sistema de accountability horizontal porque sustentam a relação entre os atores estatais e a Constituição. Atuando em sua responsabilidade de proteger o direito e a Constituição, as cortes protegem os canais de controle vertical do governo, contando para isso com outras instituições e agências de exercício mais especializado sobre as funções de accountability horizontal.

Gloppen et al. (2004Gloppen, S., Gargarella, R., & Skaar, E. (2004). Democratization and the judiciary: the accountability function of courts in new democracies. London, England: Routledge., p. 17, tradução nossa) reforçam a importância das cortes apontando que “não só a função de accountability é o núcleo central das cortes, bem como elas têm papel fundamental para o funcionamento das demais instituições, especialmente quando há conflitos de jurisdição entre agências com funções similares”.

O Brasil tem avançado no campo das políticas judiciais de accountability e combate à corrupção, por meio de uma “ampliação da participação do Judiciário e do MP no controle dos atos dos Poderes Executivo e Legislativo” (Arantes et al., 2010Arantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV., p. 135), atrelada diretamente a um movimento de fortalecimento dessas instituições do sistema de Justiça, especialmente de ganhos de independência institucional do MP e autonomia da própria PF (Arantes, 2011bAvritzer, L. (2008). Introdução. In L, Avritzer; N, Bignotto; J, Guimarães; & H, Starling (Orgs.), Corrupção: ensaios e críticas(pp. 11-18). Belo Horizonte, MG: Ed. UFMG.).

Em relação ao MP, verifica-se ampliação de prerrogativas e poderes da instituição para atuação tanto na esfera cível (campo de defesa dos direitos difusos e coletivos com ação civil pública) quanto na área criminal (mecanismos de investigação e instrução penal).

Apesar do controle judicial do combate à corrupção no Brasil poder ser feito por meio da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), o que constituiu uma inovação no tratamento do tema pelas instituições judiciais, na medida em que ampliou “significativamente o potencial de atuação do MP como órgão de accountabilty horizontal no sistema político brasileiro [...] promove[ndo] um caminho mais rápido e descentralizado de combate à corrupção” (Arantes et al., 2010Arantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV., p. 143), esta atuação mostrou-se pouco eficaz.

A ineficiência do tratamento da corrupção como improbidade administrativa, associada ao fortalecimento institucional do MP e da PF e o aumento do número de operações policiais, induziram o deslocamento do tratamento cível para o criminal, isto é, a retomada do tratamento da corrupção como crime como principal frente de atuação (Arantes, 2011bArantes, R. B. (2011b). The Federal Police and the Ministério Público. In T. Power; & M. Taylor(Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 184-217). Notre Dame, IN: University of Notre Dame.).

Esse movimento de “retomada recente do tratamento da corrupção como crime comum, com operações policiais realizadas com a participação de membros do MP e com aval de magistrados” objetiva a “busca da redução da impunidade e da obtenção de resultados mais rápidos e concretos contra políticos e administradores” (Arantes et al., 2010Arantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV., p. 143), podendo levar o réu “à reclusão de um a oito anos, além da perda do cargo do pagamento de multa” (Arantes et al., 2010Arantes, R. B. (2011b). The Federal Police and the Ministério Público. In T. Power; & M. Taylor(Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 184-217). Notre Dame, IN: University of Notre Dame., p. 142).

O autor sustenta que os primeiros deslocamentos - da esfera cível para a criminal e da esfera estadual para a federal - podem ser explicados pelo desenho institucional capaz de propiciar resultados mais efetivos nas esferas criminal e federal, isto é, maior articulação e interação entre delegados de polícia, procuradores e juízes (Arantes, 2011aArantes, R. B. (2011a). Polícia Federal e construção institucional. In L. Avritzer; & F. Filgueiras(Orgs.), Corrupção e sistema político no Brasil(pp. 99-132). Rio de Janeiro, RJ: Civilização Brasileira.). O último pode ser explicado pela motivação endógena e pelo empenho das organizações no aumento da eficácia de suas ações, a exemplo da atuação do MP sob o standard do voluntarismo político (Arantes, 2011bArantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV., p. 187).

A articulação entre as instituições de accountability, em especial por meio do trabalho conjunto da PF e do MP⁶ 6 It is necessary to stress the importance of the use of other instruments and mechanisms by the PF and MP in the fight against corruption and organized crime, such as the use of wiretapping, remand (Arantes, 2011b), and search and seizure warrants, as effective means to produce and obtain evidence (Arantes et al., 2010). , são marcadores de um movimento necessário de integração para o funcionamento dos mecanismos de combate à corrupção (Arantes, 2011aArantes, R. B. (2011a). Polícia Federal e construção institucional. In L. Avritzer; & F. Filgueiras(Orgs.), Corrupção e sistema político no Brasil(pp. 99-132). Rio de Janeiro, RJ: Civilização Brasileira., 2011bArantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV.).

A interação entre Judiciário, MP e PF é essencial para os mecanismos de combate à corrupção, uma vez que o arranjo institucional é complexo e o Judiciário só age se provocado (Arantes, 2011bArantes, R. B. (2011b). The Federal Police and the Ministério Público. In T. Power; & M. Taylor(Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 184-217). Notre Dame, IN: University of Notre Dame.). Portanto, é aí que reside a importância deste estudo, pois, apesar de apontadas ora como gargalo, ora como desempenhando papel central como coordenadoras das demais instituições, a maior parte da literatura que investiga o combate à corrupção no Brasil não destina grandes esforços para investigar o papel das cortes, especialmente a atuação da Justiça Federal na articulação entre as demais instituições de accountability horizontal já referidas.

O trabalho de Aranha (2017Aranha, A. L. M. (2017). Accountability, corruption and local government: mapping the control steps. Brazilian Political Science Review, 11(2).) é uma exceção, pois mapeia a atuação das instituições por meio de uma análise de fluxo longitudinal em um conjunto de casos, determinando, desde sua ocorrência, o percentual de casos que progride aos estágios subsequentes. Apesar de comum na análise de outros fenômenos criminais, tal método ainda é pouco utilizado pelos estudos de combate à corrupção.

A autora reforça posições anteriores de que, apesar da melhoria das instituições de accountability horizontal desde a redemocratização, com ampliação da autonomia do MP, maiores recursos e mais pessoal por parte da PF e missão precípua de auditoria e prevenção à corrupção por parte da CGU, nenhuma dessas instituições responde sozinha ou concentra todos os passos que envolvem o ciclo da accountability, que inclui monitoramento, investigação e sanção. A credibilidade e a efetividade da rede dependem, assim, da qualidade das relações estabelecidas entre os diferentes componentes do sistema.

Aí reside a importância do Judiciário, por ser a instituição reativa cuja efetividade no processo de accountability depende das instituições precedentes, especialmente da qualidade dos casos encaminhados pelo MPF, representando o último elo entre esta série de relacionamentos entre as instituições (Aranha, 2017Aranha, A. L. M. (2017). Accountability, corruption and local government: mapping the control steps. Brazilian Political Science Review, 11(2)., p. 9):

O controle judicial da corrupção é um tipo de controle assentado precipuamente na esfera jurídica. É uma forma de controle estatal que parte de um conceito formal de interesse público posto no âmbito do ordenamento jurídico. No controle judicial, parte-se da premissa de que o Judiciário deve exercer controle sobre a Administração Pública, tendo em vista um sistema de leis e regulamentos interpretados à luz de uma jurisprudência constituída pela magistratura. “O controle judicial é exercido no campo do direito, de acordo com os preceitos de neutralidade e universalização derivados da interpretação jurídica de códigos, estatutos e regulamentos” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAvritzer, L; & Filgueiras, F. (2011a). Corrupção e controles democráticos no Brasil (Textos para Discussão Cepal-Ipea n. 32). Brasília, DF: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe & Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada., p. 18).

Embora haja uma defesa da efetividade da criminalização e do controle judicial da corrupção, autores questionam o fato de que “a criminalização da corrupção contribui para o empoderamento das instituições judiciais, deslocando a representação política da esfera parlamentar para o sistema de Justiça” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAvritzer, L; & Filgueiras, F. (2011a). Corrupção e controles democráticos no Brasil (Textos para Discussão Cepal-Ipea n. 32). Brasília, DF: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe & Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada., p. 26). Esse movimento de primazia das instituições judiciais acarretou a retirada da capacidade de “controle público exercido pela sociedade civil e privilegiou o controle realizado no interior do aparato estatal, particularmente no sistema de Justiça” (Avritzer & Filgueiras, 2011aAranha, A. L. M. (2017). Accountability, corruption and local government: mapping the control steps. Brazilian Political Science Review, 11(2)., p. 28).

Não obstante a defesa de que o problema da corrupção deva ser pensado fora da lógica criminal, acreditamos ser necessária uma análise de como sua criminalização e punição se dá nos tribunais e quais tipos de caso prevalecem.

Se a literatura e a mídia privilegiam os grandes escândalos, será esse o cotidiano do combate judicial à corrupção? Neste estudo, a proposta reside justamente em conhecer tal cenário, investigando o último elo da cadeia — o Judiciário Federal. No entanto, antes de passar à pesquisa empírica, é fundamental conceituar corrupção, suas formas e o tratamentos normativo dispensado a essas práticas.

2.2 O crime de corrupção: conceitos, tipologias e práticas judiciais

A literatura sobre corrupção costuma apontar as robustas correlações negativas entre crescimento econômico e corrupção, os danos à democracia e às instituições de governança, ou seja, os efeitos tanto monetários quanto institucionais dessa prática (Carson & Prado, 2014Carson, L; & Prado, M; (2014, July). Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil (IRIBA Working Paper No. 8). Manchester, England: International Research Initiative on Brazil and Africa.).

A Transparência Internacional conceitua corrupção como “o abuso de poder utilizado para obtenção de ganho privado” (Transparency InternationalTransparency International. (n./d.a). What is corruption? Transparency International online page, without pagination, publication date. Retrieved from https://www.transparency.org/what-is-corruption#define
https://www.transparency.org/what-is-cor... , n./d.). Dentre suas formas estão a grand corruption, entendida como o abuso de alto nível que beneficia poucos às custas de muitos, cansando sérios e generalizados danos aos indivíduos e à sociedade; trata-se de uma forma de corrupção com propensão à impunidade. Já a petty corruption é caracterizada pelo abuso de poder por parte de funcionários públicos em suas interações com os cidadãos comuns, que muitas vezes estão tentando acessar produtos básicos ou serviços em lugares como hospitais, escolas, departamentos de polícia e outras agências (Transparency InternationalTransparency International. (n./d.a). What is corruption? Transparency International online page, without pagination, publication date. Retrieved from https://www.transparency.org/what-is-corruption#define
https://www.transparency.org/what-is-cor... , n./d.a).

A Transparência Internacional também conceitua a corrupção política, entendida como a “manipulação de políticas, instituições e regras de procedimento na alocação de recursos e financiamento por tomadores de decisão política, que abusam de sua posição para sustentar seu poder, seu status e sua riqueza” (Transparency International, n./d.b, tradução nossa).

Em relação à participação da burocracia nos crimes de corrupção, verifica-se que esse não é um fenômeno uniforme, sendo “encontrado tanto entre burocratas de nível de rua e envolvendo somas modestas de valores (petty corruption) quanto nos altos níveis de governo, onde oficiais manejam significativa influência e autoridade sobre ativos e receitas (grand corruption)” (Carson & Prado, 2014Carson, L; & Prado, M; (2014, July). Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil (IRIBA Working Paper No. 8). Manchester, England: International Research Initiative on Brazil and Africa., p. 4, tradução nossa).

Junto a definições de corrupção, é importante conceituar organizações criminosas pelo grau de correlação entre as duas práticas. O Brasil adota a definição de crime organizado da Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional, uma conceituação genérica que considera grupo criminoso organizado um “grupo estruturado por três ou mais pessoas, existente há muito tempo e atuando concentradamente com o propósito de cometer uma ou mais infrações graves” ou “com a intenção de obter, direta ou indiretamente, um benefício económico ou outro benefício material” (Brasil, 2004, como citado em Mingardi, 2014Mingardi, G. (2014). Crime organizado. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 318-324). São Paulo, SP: Contexto ., p. 318). Por essa definição, confunde-se grupo criminoso organizado com formação de quadrilha ou bando.

Para precisar o conceito de crime organizado, é importante considerar alguns atributos, como: hierarquia de fato; vínculo com o Estado; divisão do trabalho; planejamento e previsão de lucros; poder de intimidação; lei do silêncio (Mingardi, 2014Mingardi, G. (2014). Crime organizado. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 318-324). São Paulo, SP: Contexto .).

Mingardi (2014Mingardi, G. (2014). Crime organizado. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 318-324). São Paulo, SP: Contexto ., pp. 320-321) apresenta uma tipologia com 3 classificações: a tradicional - “n[a] qual existe a figura do padrinho ou mestre, que é o patrono e chefe direto do novo membro”; a empresarial - cuja característica “marcante é transpor para o crime os métodos empresariais, ao mesmo tempo em que deixa de lado qualquer resquício de conceitos como honra, lealdade, obrigação, etc.”, congregando especialistas que se associam para exercer determinada atividade, com relações que não passam por vínculos familiares ou étnicos, com todos tendo uma profissão e trabalhando nela, sendo comuns as práticas de lavagem de dinheiro, roubo de veículos e receptação nesse modelo de organização criminosa; e, por fim, o modelo endógeno - cujas organizações são resultado de “grupo criminoso que nasce dentro de uma organização legal”, geralmente do aparelho do Estado, também podendo ser formadas no interior de empresas privadas. Essas organizações se originam a partir de membros que já cometiam “crimes de oportunidade” e vão organizando-se com a criação de uma cadeia de comando e divisão de tarefas. As organizações criminosas podem combinar características, sendo comuns as organizações tradicionais e as empresariais.

Conceitos tradicionais de corrupção sustentam que ela deve ser “considerada em termos de legalidade e ilegalidade, e não de moralidade e imoralidade, levando em conta as diferenças existentes entre práticas sociais e normais legais e a diversidade de avaliação dos comportamentos que se revela no setor privado e no setor público” (Pasquino, 2010Pasquino, G. (2010). Corrupção. In N. Bobbio, N. Matteucci, & G. Pasquino(Orgs.), Dicionário de política (pp. 293-291). Brasília, DF: Ed. UnB., pp. 291-292), no entanto, é importante apontar que, no Brasil, crime e corrupção existem em um espectro cujos limites são frequentemente determinados culturalmente, mais do que legalmente (Macaulay, 2011Macaulay, F. (2011). Federalism and state criminal Justice systems. In T. Power , & M. Taylor (Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 218-249). Notre Dame, IN: University of Notre Dame ., p. 220).

Macaulay (2011Macaulay, F. (2011). Federalism and state criminal Justice systems. In T. Power , & M. Taylor (Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 218-249). Notre Dame, IN: University of Notre Dame .) questiona, a partir do conceito de mercadorias políticas de Misse⁷ 7 The concept of political merchandise is related to the understanding of the exchange processes arising from the relationship between political and economic power, a decision-making process related to the notion of political calculation (Misse, 2014). For Misse (1997, as cited in Misse, 2014, p. 200), political merchandise is “any good that combines political costs and resources (expropriated or not of the state) to produce a political or economic exchange value.” On a more concrete perspective, this concept is usually associated with “corruption,” though it is not limited to that. The relationship of power and exchange from the notion of “political merchandise” comes from the state and from market relations, the interaction between public and private (Misse, 2014, p. 200) and its political grammars. The production of political merchandise is usually criminalized in different articles of the criminal code, but the more or less tolerance is observed that allows the wide circulation of illicit goods, including political ‘goods,’ which defines an area of illegality whose punitive sanction tends to turn into a political merchandise (Misse, 2014). According to the author, the use of the concept in studies on corruption opens possibilities for analysis to the “different degrees of tolerance in the process of incrimination, largely associated with the exchange of political merchandise at various levels of the state and of the crime, which is organized as business and as a center of power” (Misse, 2014, p. 202). , se o crime organizado corrompe agentes do Estado ou se simplesmente coopta-os para ser parceiros comerciais, por meio de extorsão e acesso privilegiado a informações sobre a polícia e suas investidas. Um quadro de economia política enfatiza os contínuos entre diferentes tipos de atividades ilegais e a forma pela qual os protagonistas estão aptos a combinar interesses entre o espectro do clientelismo político, da corrupção, do mercado econômico subterrâneo, do contrabando e da violência criminal (Macaulay, 2011Macaulay, F. (2011). Federalism and state criminal Justice systems. In T. Power , & M. Taylor (Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 218-249). Notre Dame, IN: University of Notre Dame ., p. 220).

Dadas as peculiaridades na conceituação da corrupção no Brasil, os graus de tolerância no processo de incriminação e as possibilidades de resposta judicial que o fenômeno pode receber por parte do sistema de Justiça Criminal, consideramos importante trazer o conceito de seletividade penal, que busca entender “como e por que o Estado privilegia a perseguição de certas condutas ou de certos grupos de criminosos ou é tolerante com outras condutas e grupos sociais” (Sinhoretto, 2014Sinhoretto, J. (2014). Seletividade penal e acesso à Justiça. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo(Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 400-410). São Paulo, SP: Contexto ., p. 401), em função da própria desigualdade do sistema de Justiça, tanto em relação ao acesso quanto à garantia do direito de defesa.

A partir desse referencial teórico, apresentam-se a seguir as escolhas metodológicas do estudo.

3. METODOLOGIA: MINERAÇÃO DE TEXTOS E ANÁLISE DE CO-OCORRÊNCIA (REDES DE PALAVRAS)

O estudo sobre corrupção e atuação das instituições da rede de accountability compartilham do mesmo problema: como medir a corrupção em determinado país e/ou contexto? A maior parte dos indicadores de corrupção são medidas de percepção da população sobre as instituições formais e informais e acerca da corrupção (Levcovitz, 2014Levcovitz, S. (2014, outubro). A corrupção e a atuação do Judiciário Federal 1991-2010. In Anais do 38o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, MG.).

A fim de mapear a atuação da Justiça Federal em julgamentos de casos envolvendo o crime de corrupção, esta pesquisa reproduziu a técnica de coleta de dados com base em decisões judiciais, empregada na investigação do julgamento de políticas sociais nos Tribunais Regionais Federais (TRFs) (Madeira & Geliski, 2017Madeira, L. M., & Geliski, L. (2017). Políticas sociais nos tribunais intermediários: tribunais regionais federais em evidência. Anuário de Derecho Constitucional Latinoamericano, 23, 305-326.). Nesta pesquisa, utiliza-se a consulta de jurisprudência, a partir do verbete “corrupção”, para conhecer a atuação da 7^a e da 8^a turma criminal do TRF4, no período de 2003 a 2016.

O universo desta pesquisa compreende decisões disponíveis na plataforma de pesquisa jurisprudencial do TRF4 (Justiça Federal da 4ª Região, n.d.), sendo representativo das decisões disponibilizadas — ou seja, pode não ilustrar a totalidade de decisões.

Assim como em Levcovitz (2014Levcovitz, S. (2014, outubro). A corrupção e a atuação do Judiciário Federal 1991-2010. In Anais do 38o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, MG.), os achados apresentam um indicativo das demandas judiciais e seus contextos sociais (características do fato julgado), esbarrando na mesma dificuldade de medida dos casos de corrupção. Quanto à natureza do banco de dados elaborado para esta pesquisa, ele foi composto por dados não estruturados (textos), de modo que o conjunto de acórdãos coletados das turmas do TRF4 compõe o corpus de análise.

Por se tratarem de dados textuais, adotamos a análise automática de conteúdo de textos por meio de montagem de dicionário⁸ 8 The dictionary is presented in Box A of the Appendix. , um ramo da análise textual, como metodologia de análise desta pesquisa. O método de análise de conteúdo, nesse caso a partir do exame do teor das decisões e da análise de suas narrativas, considera os textos unidades de informação dotadas de significados e elementos constituintes e produtos do espaço social (contexto) de produção dos documentos (Krippendorff, 1989Krippendorff, K. (1989). Content analysis. In E. Barnouw, G., Gerbner, W,. Schramm, T. L,. Worth, & L,. Gross (Eds.), International encyclopedia of communication (Vol. 1, pp. 403-407). New York, NY: Oxford University Press.). Nesta pesquisa, o conjunto de decisões do TRF4, coletado por meio da pesquisa jurisprudencial, forma o corpus analisado (unidade de análise) e o tribunal é seu contexto.

A fim de conhecer o dia a dia de atuação da Justiça Federal, optou-se por utilizar o método de dicionário para categorizar e mapear o conteúdo das decisões quanto aos tipos de crimes julgados, associados ao verbete “corrupção”; às relações entre diferentes delitos; ao perfil dos atores e réus das demandas; e à lógica de funcionamento do Judiciário como última instituição de atuação na rede de accountability.

O método de dicionário é utilizado para “avaliar quais palavras aparecem em um texto permitindo classificar documentos em categorias” (Grimmer & Stewart, 2013Grimmer, J., & Stewart, B. M. (2013, January). Text as data: the promise and pitfalls of automatic content analysis methods for political texts. Retrieved from https://web.stanford.edu/~jgrimmer/tad2.pdf
https://web.stanford.edu/~jgrimmer/tad2.... , p. 8, tradução nossa). Essa técnica de análise exige que se conheça os documentos analisados, uma vez que o dicionário e suas categorias devem estar alinhados com o contexto empírico (TRF4) e o uso específico de determinados termos nos textos (Grimmer & Stewart, 2013Grimmer, J., & Stewart, B. M. (2013, January). Text as data: the promise and pitfalls of automatic content analysis methods for political texts. Retrieved from https://web.stanford.edu/~jgrimmer/tad2.pdf
https://web.stanford.edu/~jgrimmer/tad2.... , p. 8). Nesta pesquisa, o primeiro passo foi o mapeamento das palavras de acordo com sua frequência de ocorrência nas ementas e nos relatórios das decisões judiciais, possibilitando a estruturação dos termos do dicionário a partir dos crimes identificados nos textos. O dicionário foi montado com 54 palavras-chave correspondentes a tipos penais de 10 leis federais: Código Penal brasileiro; Código de Trânsito brasileiro; Estatuto do Desarmamento; Lei de Abuso de Autoridade; Lei de Crimes contra a Ordem Tributária; Lei de Drogas; Lei de Lavagem de Dinheiro; Lei do Colarinho Branco; Lei dos Crimes Ambientais; e Lei de Sonegação Fiscal.

Os crimes foram analisados com base na co-ocorrência de palavras, isto é, na identificação dos vínculos de conceitos-chaves destacando as situações em que há maior incidência no texto de que uma palavra apareça associada a outra. A análise de co-ocorrência possibilita a construção de redes de palavras (Verd & Lozares, 2014Verd, J. M., & Lozares, C.(2014). Reconstructing social networks through text analysis: from text networks to narrative actor networks. In, S, Domínguez, & B. Hollstein (Eds.), Mixed methods social networks research: design and applications (pp. 269-304). Cambridge, MA: Cambridge University Press.), que auxiliam na visualização dos padrões de construção textual — nesse caso, quais crimes (termos) estão mais associados entre si. O corpus foi submetido à análise qualitativa tradicional, interpretando os achados à luz da literatura sobre a atuação das redes de accountability e das dinâmicas da persecução criminal.

4. A PERSECUÇÃO CRIMINAL FEDERAL NA REGIÃO SUL DO BRASIL

A importância de olharmos para a atuação dos tribunais reside em ampliar a análise do espectro da atuação da rede de instituições de accountability para além da PF e do MP. Essa importância é reforçada pela abordagem de Power e Taylor (2011aPower, T., & Taylor, M. (2011a). Introduction: accountability institutions and political corruption in Brazil. In T Power , & M. Taylor(Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 1-28). Notre Dame, IN: University of Notre Dame ., p. 19), que destacam que “[o] Judiciário Federal e os tribunais eleitorais são receptores de grande parte do esforço do Ministério Público”. Sendo o MP e a PF figuras centrais da persecução criminal federal, em especial no que tange ao combate à corrupção, o olhar sobre decisões recursais de tribunais intermediários possibilita a identificação desse cenário geral e a produção de informações sobre o que se pune e quem é punido e se os grandes casos de corrupção noticiados na mídia representam o agenda setting do Judiciário.

A partir do levantamento das decisões recursais de apelações e de outros instrumentos (isto é, habeas corpus, mandado de segurança etc.) que resultaram em julgamentos na segunda instância pelo TRF4, derivados da atuação da Justiça Federal dos 3 estados do Sul do país, chegou-se ao universo de 3.401 decisões no período de 2003 a 2016. O exame das ementas de acórdãos de processos julgados pela 7^a e 8^a turma do tribunal dá pistas de que há aumento dos casos no TRF4 no transcorrer desses 13 anos (ver Gráfico 1).

Gráfico 1
Universo de decisões judiciais sobre “corrupção”

Esse crescimento condiz com os achados de Levcovitz (2014Levcovitz, S. (2014, outubro). A corrupção e a atuação do Judiciário Federal 1991-2010. In Anais do 38o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, MG.), que, ao examinar a Justiça Federal (comum), os TRFs, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF), identificou um significativo aumento de casos de julgamento de crimes de corrupção na Justiça Federal (tribunais intermediários e superiores) no período de 1991 a 2010, o que representaria naquele período “um crescimento surpreendente de aproximadamente [10] vezes, de 50 para 500 ações anuais julgadas” (Levcovitz, 2014Levcovitz, S. (2014, outubro). A corrupção e a atuação do Judiciário Federal 1991-2010. In Anais do 38o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, MG., p. 28). Em contrapartida, trabalhos como Costa e Oliveira (2016Costa, A. T. M; & Oliveira, A, Júnior. (2016). Novos padrões de investigação policial no Brasil. Sociedade e Estado, 31(1), 147-164., p. 161) destacam que raramente os processos criminais no Brasil advêm de “trabalhos de investigação criminal. Na maior parte dos casos denunciados não houve efetivamente trabalho de investigação criminal, pois os acusados foram presos em flagrante (53,7%) ou já estavam presos por outros crimes (6,3%)”.

Partindo desses dois cenários, de processos de persecução criminal sem a devida instrução de investigação criminal e de um aumento no número de decisões criminais sobre casos de corrupção na Justiça Federal, o olhar sobre a atuação do Judiciário apoiado no exame de seus julgamentos é necessário para compreender a dinâmica dos processos relacionados aos crimes de corrupção e se estes reproduzem os cenários mencionados anteriormente.

Ao olhar as decisões judiciais como fonte de pesquisa, amplia-se o leque da investigação sobre a corrupção no país para além dos indicadores tradicionais de percepção, baseados em surveys. Levcovitz (2014Levcovitz, S. (2014, outubro). A corrupção e a atuação do Judiciário Federal 1991-2010. In Anais do 38o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, MG.) sustenta a dificuldade de aferir a real ocorrência da corrupção, uma vez que grande parte dos casos corresponde ao fenômeno da “cifra oculta”, isto é, parte dos casos ilícitos que nunca foram ou serão descobertos (Levcovitz, 2014, p. 28). Desse modo, nossa análise retrata o cenário da persecução penal judicial federal no âmbito da região Sul e não o cenário da realidade de casos de corrupção nos estados.

A análise da co-ocorrência e frequência dos crimes encontrados em nossa base de dados demonstra serem o contrabando e o descaminho os tipos penais que caracterizam o dia a dia da persecução criminal federal em termos de combate à corrupção. Utilizando a classificação de corrupção da Transparência Internacional, fica clara a prevalência de petty corruption e não da grand corruption ou mesmo da corrupção política.

O Gráfico 2 não deixa dúvidas quanto à preponderância desses crimes em detrimento de outros tipos penais mais conhecidos e difundidos na mídia, como a lavagem de dinheiro, a fraude e o estelionato. Crimes englobados pela conceituação de criminalidade urbana violenta ou criminalidade violenta são bastante menos recorrentes na Justiça Federal, como tráfico internacional de entorpecentes, tráfico ilícito de entorpecentes, associação para o tráfico, roubo qualificado, extorsão mediante sequestro e tentativa de homicídio.

Gráfico 2
Co-ocorrência e frequência dos crimes na análise por dicionário⁹ 9 The frequency ratio of words is shown in Table B, in the Appendix of this article.

Quanto à legislação mobilizada nos julgamentos do TRF4, a norma prevalente é o Código Penal brasileiro, que tipifica os crimes contra a Administração Pública, seguida por legislações especializadas, como a Lei de Drogas, a Lei de Lavagem de Dinheiro, com o crime de “lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores”, a Lei do Colarinho Branco, com os crimes de “evasão de divisas” e “obtenção de financiamento mediante fraude”, além de outras leis, como: Código de Trânsito brasileiro, Estatuto do Desarmamento, Lei de Abuso de Autoridade, Lei de Crimes contra a Ordem Tributária, Lei de Drogas, Lei dos Crimes Ambientais e Lei de Sonegação Fiscal (ver Gráfico 3).

Gráfico 3
Legislação mobilizada nos julgamentos

Uma vez que nosso objetivo é traçar o perfil dos julgados levando em conta o perfil dos réus e o tipo de criminalidade encontrada, por meio de análise qualitativa do teor dos julgamentos, observamos que a maior parte dos crimes encontrados refere-se a delitos cometidos por camadas baixas, ora corroborando que essa é a criminalidade mais recorrente, ora reforçando os já conhecidos achados sobre a seletividade do sistema de Justiça Criminal (Sinhoretto, 2014Sinhoretto, J. (2014). Seletividade penal e acesso à Justiça. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo(Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 400-410). São Paulo, SP: Contexto .) em perseguir condutas das camadas mais baixas em contraste com os grandes casos de corrupção.

Novamente em termos de referências, a Figura 1 ilustra a prevalência dos crimes de contrabando associados ao descaminho, seguidos pela corrupção ativa.

Ao analisar qualitativamente, também se verifica que uma expressiva parte das ementas se refere ao contrabando de cigarros (4.000 referências), sendo o contrabando de cigarros vindos do Paraguai para ser distribuídos em toda a região Sul a maior parte dos crimes descritos nos julgados. Contribuindo com o retrato da criminalidade encontrada, no tocante ao perfil dos réus, a maioria dos ganhos relacionados a esses crimes corresponde a R$ 2.000,00 por transporte. Chama a atenção que, apesar do aparente perfil socioeconômico baixo dos réus, mais da metade dos casos conta com a defesa por advocacia privada (62,3%), sendo de 37,7% dos casos a referência à Defensoria Pública da União (DPU), o que pode ser confirmado por outros estudos sobre contrabando e crimes de fronteira quanto ao caráter organizado dessa prática delitiva. Se formos considerar que tais crimes ocorrem com níveis razoáveis de organização, os conceitos de organização criminosa expostos no referencial teórico nos levam a crer não se caracterizar o que Mingardi (2014Mingardi, G. (2014). Crime organizado. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 318-324). São Paulo, SP: Contexto .) denomina organizações criminais empresariais, com os achados indicando um modelo que estaria situado entre as organizações tradicionais e as empresariais.

Figura 1
Cluster de proximidade dos crimes nas decisões judiciais

Aqui também é possível referir, partindo do conceito de mercadorias políticas de Misse (2014Misse, M. (2014). Mercadorias políticas. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 198-203). São Paulo, SP: Contexto .), que o contrabando se insere no âmbito de

Encontramos 5 padrões de incidência de tipos penais, em ordem crescente do índice de co-ocorrência e vínculos: a) prática do crime de contrabando aparece relacionada com descaminho e corrupção ativa, ao se associar a tipificação de corrupção passiva se atrela à concussão; b) sonegação fiscal, lavagem de dinheiro e evasão de divisas; c) crime de receptação, relacionado com o uso de documento falso e porte de arma de fogo; d) apropriação indébita e falsificação de documento público; e e) associação ao tráfico e tráfico ilícito de entorpecentes (ver Figura 2).

Figura 2
Redes de palavras de co-ocorrência dos crimes nas decisões judiciais

Dentre os 5 padrões de relacionamento visualizados na rede de palavras, onde os nós são os crimes (palavras) e os laços são as chances de que uma palavra apareça no mesmo segmento de texto¹¹ 11 A medida de correlação é similar à construção de matrizes de relacionamento, a frase (segmento de texto) é dividida por palavra e segmentada, testando as chances de que um termo apareça associado a outro. O recurso do WordStat denomina esse procedimento “matriz de co-ocorrência de palavras-chave” (keyword co-occurence matrix), uma análise de frequência para determinar os laços (Provalis Research, 2010). , o primeiro padrão de relacionamento ilustra a lógica de integração entre um dos principais crimes identificados na atuação da Justiça Federal, o contrabando. O relacionamento entre palavras mostra o caminho da prática de corrupção ativa e o descaminho, praticado por particular, direcionado ao crime de contrabando, escopo criminal transnacional, para o acesso ao servidor público da ponta (burocrata de nível de rua) com os crimes de corrupção passiva e concussão.

Novamente, pode-se discutir as categorias de crime organizado (Mingardi, 2014Mingardi, G. (2014). Crime organizado. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 318-324). São Paulo, SP: Contexto .) e de mercadorias políticas (Macaulay, 2011Macaulay, F. (2011). Federalism and state criminal Justice systems. In T. Power , & M. Taylor (Eds.), Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability(pp. 218-249). Notre Dame, IN: University of Notre Dame .; Misse, 2014Misse, M. (2014). Mercadorias políticas. In R. S. Lima, J. L. Ratton, & R. G. Azevedo (Orgs.), Crime, polícia e Justiça no Brasil (pp. 198-203). São Paulo, SP: Contexto .) e os graus de corrupção ou cooptação de agentes públicos por parte de agentes envolvidos com atividades ilegais. Cardin (2012Cardin, E. G. (2012). Trabalho e práticas de contrabando na fronteira do Brasil com o Paraguai. Geopolitica (s), 3(2), 207-234., p. 215), analisando etnograficamente o cenário da fronteira, contexto no qual ocorre a maioria dos crimes de contrabando e descaminho encontrados nesta análise, aponta que

Reforçando o entendimento acima, verificamos que nos julgamentos, apesar de crimes de baixo valor pecuniário, raramente se aplica o princípio da insignificância ou bagatela, geralmente pela quantidade de mercadorias apreendidas (em média são apreendidas 400 caixas de cigarro por flagrante), ainda que os acórdãos discutam sobre o emprego desse princípio.

Seguindo os sinais da recorrência e da seletividade nos crimes cometidos por camadas baixas, encontramos nas decisões mais de 1.000 registros se referindo ao termo “vulgo” ao tratar dos réus - uso de expressão característica na criminalidade de varejo, salvo algumas grandes operações criminosas, como a Lava Jato e as listas da Odebrecht. O emprego dessa expressão se encontra vinculado aos seguintes crimes: furtos e roubos a instituições bancárias; organizações criminosas atuantes em roubo de joias em instituições bancárias com contratos de penhor; intermediação de ouro; doleiros; tráfico de drogas; moeda falsa - produção, armazenamento, distribuição e receptação; receptação de objetos; e estelionato. Já em alusão ao uso do termo “laranjas” (cerca de 200 referências), a maior parte dos crimes se refere a: fraude ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) — créditos trabalhistas; contrabando e rede de corrupção de agentes públicos; empréstimo de conta bancária para movimentação por organizações criminosas; transportadora que faz transporte de drogas; e receptação de armas para uso em organização criminosa.

A respeito do perfil dos burocratas envolvidos nos crimes de “corrupção”, a alusão a agentes públicos (isto é, agentes, servidores e funcionários públicos) encontra-se em mais de 1.000 referências. Foram encontrados, em sua maioria, profissionais de nível de rua (Lipsky, 2010Lipsky, M. (2010). Street-level bureaucracy, 30th Ann. Ed.: dilemmas of the individual in public service. New York, NY: Russell Sage Foundation.), tais como policiais (federais, rodoviários federais); agentes de fronteira da Receita Federal; professores de instituições federais de ensino; fiscais do trabalho, do INSS e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra); funcionários do Ministério da Pesca e Agricultura e de grandes empresas públicas (isto é, Petrobras e Eletrobras). Em menor escala, encontramos representantes do médio e alto escalão, como delegados, juízes e procuradores.

Embora a literatura aponte mudanças institucionais importantes no desenho das instituições da rede de accountability horizontal (Arantes et al., 2010Arantes, R. B; Loureiro, M. R; Couto, C; & Teixeira, M. A. C. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais de contas, Judiciário e Ministério Público. In M. R. Loureiro; F. L. Abrucio; & R. S., Pacheco (Orgs.), Burocracia e política no Brasil: desafios para a ordem democrática no século XXI (pp. 109-147). Rio de Janeiro, RJ: Ed. FGV.) que proporcionam maior grau de concertação entre elas, aumentando a efetividade do combate à corrupção por meio da via criminal (Arantes, 2011a, 2011b), corroborando a análise de Aranha (2017Aranha, A. L. M. (2017). Accountability, corruption and local government: mapping the control steps. Brazilian Political Science Review, 11(2).) de que a credibilidade e a efetividade da rede dependem da qualidade das relações estabelecidas entre os diferentes componentes do sistema, verificamos grande distância entre os casos de grand corruption recentemente objeto da malha do sistema de Justiça Criminal e seu fluxo, da imensa maioria de casos de petty corruption que fazem o cotidiano das varas federais criminais no Sul do Brasil.

É nesse cenário mais restrito da grand corruption que novas práticas de investigação e instrução penal se destacam, por meio do uso da interceptação telefônica, da delação e dos acordos de leniência. A adoção dessas novas práticas começa a aparecer timidamente em nosso corpus a partir de 2013, sendo a delação e os acordos de leniência iniciados em 2015.

Gráfico 4
Novas práticas de investigação e instrução penal

Encontramos cerca de 300 referências à interceptação telefônica utilizadas justamente em situações de grand corruption envolvendo os seguinte crimes: tráfico internacional de entorpecentes; fraude ao INSS; advocacia administrativa; crime de organização criminosa; concurso de crimes de tortura, corrupção passiva, extorsão, peculato, formação de quadrilha e receptação; corrupção passiva e facilitação ao descaminho/contrabando; roubo de armas; organização criminosa no interior dos presídios; dinheiro falso. Já os outros dois institutos, delação e acordo de leniência, apareceram em poucas referências de nosso corpus de análise, provavelmente por ele cobrir um universo de acórdãos anterior à disseminação do uso dessa prática em casos de grand corruption.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Embora a grande corrupção (grand corruption) esteja na mídia e no imaginário das pessoas, é a pequena corrupção (petty corruption) que toma conta do dia a dia da Justiça Federal no Sul do país. Encontramos por meio da análise dos acórdãos que os crimes de contrabando e descaminho, especialmente ocorridos em zonas de fronteira internacional, constituem a maioria da corrupção julgada pelo TRF4, somada a outros tipos penais que envolvem servidores públicos de baixo escalão e somas financeiras que, individualmente, não se revelam muito vultosas. Um olhar generalizante revela uma reprodução de réus e organizações criminosas não empresariais, restringindo as categorias a uma dezena de crimes. Na outra ponta da cadeia, em escala bastante reduzida, encontra-se a grande criminalidade, envolvendo burocratas de médio e alto escalão e crimes mais sofisticados e de maior valor financeiro. Para estes é que são deflagradas as grandes operações da PF, seus usos tecnológicos (interceptações telefônicas e grampos) e os novos dispositivos jurídicos (delação premiada e os acordos de leniência) que garantiram a recente visibilidade e legitimidade institucional ao triângulo PF, MPF e JF.

Se a resposta para tamanha desigualdade se dá pela realidade empírica da criminalidade ou pela seletividade penal e suas tradicionais escolhas pelos crimes das camadas mais baixas da população, é difícil saber.

A partir desse quadro inicial, a pesquisa se direciona para dois tipos complementares de análise: um primeiro é voltado a conhecer melhor o cenário dos crimes aqui descritos, construindo tipologias que envolvam o exame da participação de agentes públicos em crimes de corrupção, ampliando, portanto, a análise a respeito do perfil dos réus e de seus defensores, também investigando a atuação de escritórios de advocacia e da Defensoria Pública da União.

Um segundo desdobramento refere-se às mudanças institucionais e efeitos obtidos com a criação de varas criminais especializadas na Justiça Federal e sua disseminação por todo o país, gerando separação entre o julgamento da petty corruption por varas generalistas e da grand corruption (por envolver crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupção) por varas especializadas.

A diferença de atuação entre varas especializadas e varas generalistas no que se refere aos tipos de crimes, ao perfil dos réus, mas especialmente quanto ao fluxo da justiça criminal, medindo tempos de julgamentos, é um importante objetivo desta grande agenda de pesquisa em curso.

Acreditamos poder contribuir, com esta investigação, e com as pesquisas que se encontram em desenvolvimento, para que o conhecimento sobre o papel da Justiça Federal no combate à corrupção transcenda seu papel reativo, como último elo da cadeia da rede de instituições de accountability.

Esta se mostra uma agenda de pesquisa fundamental para a ciência política e para as políticas públicas brasileira.

REFERENCES

APÊNDICES

Dicionário de tipos penais utilizados para análise e frequência de palavras

Abaixo descrevemos as palavras localizadas na análise de dicionário e classificadas como termos-chave de processamento da análise textual no software WordStat. Conjuntamente com o termo, identificamos o tipo penal correspondente na legislação brasileira.

Quadro A
Palavras da Análise de Dicionário e o tipo penal relacionado a elas

Quadro A
Continuação....

Datas de Publicação

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