Ο προληπτικός δικαστικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών: από την καθιέρωση στην αμφισβήτηση

Abstract

This doctoral thesis treats the issue of preventive control of the public expenses which the State Audit Department conducts in Greece. Its objective is not only the presentation and critical attestation of the jurisprudencial treatment of the issue, but also the examination of the preventive control in comparison with the relevant systems of budgetary control that are valid in Europe. The juridical preventive control of the public expenses is conducted by the State Audit Department referring to the actions taken by the regulators according to the provision of Article 98, section1a of the National Constitution 1975/1986/2001. It has been assigned for the first time to the State Audit Department under the AYOZ/1887 law, while it is separated from the corresponding administrative control, which the Budgetary Control Services of the Treasury Department conduct. Its effectiveness results from the fact that this control takes place prior to the cashing of public money, therefore illegal expenses are prevented. Consequently, the preventive control has supremacy over the repressive one while it is considered to be efficient, strategic and lenient. The role as well as the capacity of preventive control are distinguished as much from the historical course of the institution both prior and post its constitutional registration, as through the study of its definition and legal nature. Furthermore, the valid juristic framework of the preventive control is examined by the network of the regulations of the National legislation and its current aspects receive particular emphasis, which in turn consists in the preventive control of expenses of the Local. Authority and Public Conventions, as well. However, the main contribution and ingenuity of this thesis is that within the legal approach of preventive control, the current budgetary system in Greece is evaluated, therefore the preventive control is doubted and the control of the sound financial management is proposed instead, like a modern conception of the budgetary control’s organization. The presentation of different but representative budgetary systems serves to the same purpose, as they are valid in Great Britain, France and European Union, while it is clear that Greece ought to adopt the same current system of budgetary control, having firstly been adopted to the structures and the needs of its economy. Towards this direction and in an attempt to be harmonized with the principle of the sound financial management, the state budget of Greece has established since 2008 a new operation system based on programs and new forms of internal control that respond to this modern model have been inserted by the 3492/2006 law.

Η εν λόγω διδακτορική διατριβή πραγματεύεται το ζήτημα του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στην Ελλάδα. Αντικείμενο αυτής αποτελεί όχι μόνο η παρουσίαση και η κριτική θεώρηση της νομολογιακής αντιμετώπισης του θέματος, αλλά και η εξέταση του προληπτικού ελέγχου κατ' αντιπαραβολή με τα αντίστοιχα συστήματα δημοσιονομικού ελέγχου που ισχύουν στην Ευρώπη. Ο προληπτικός δικαστικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο και ενεργείται επί των πράξεων των διατακτών κατά τη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος 1975/1986/2001. Ανατέθηκε για πρώτη φορά στο Ελεγκτικό Συνέδριο με το Νόμο ΑΥΟΖ΄/1887, διακρίνεται από τον αντίστοιχο διοικητικό έλεγχο που ασκούν οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου του Υπουργείου Οικονομικών. Η αποτελεσματικότητά του έγκειται στο γεγονός ότι διενεργείται πριν από την εκταμίευση του δημόσιου χρήματος, οπότε και αποτρέπεται η πραγματοποίηση παράνομων δαπανών. Για τον λόγο αυτόν, ο προληπτικός έλεγχος υπερέχει έναντι του κατασταλτικού και θεωρείται επίκαιρος, αποτελεσματικός και επιεικής. Ο ρόλος και η δυναμική του προληπτικού ελέγχου αναδεικνύονται τόσο μέσα από την ιστορική διαδρομή του θεσμού πριν και μετά τη συνταγματική του κατοχύρωση, όσο και μέσα από την έρευνα της έννοιας και της νομικής του φύσης. Εξίσου, εξετάζεται, υπό το πλέγμα των ρυθμίσεων της εθνικής νομοθεσίας, το ισχύον νομικό πλαίσιο του προληπτικού ελέγχου, όπου δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στις σύγχρονες όψεις του προληπτικού ελέγχου, οι οποίες συνίστανται στον προληπτικό έλεγχο επί των δαπανών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των δημοσίων συμβάσεων. Η κύρια, όμως, συμβολή και πρωτοτυπία της διατριβής είναι ότι μέσω της νομικής προσέγγισης του προληπτικού ελέγχου αποτιμάται συνολικά το ισχύον δημοσιονομικό σύστημα στην Ελλάδα, με αποτέλεσμα να αμφισβητείται ο προληπτικός έλεγχος και να προτείνεται ο έλεγχος της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ως σύγχρονη αντίληψη οργάνωσης δημοσιονομικού ελέγχου. Τον ίδιο σκοπό υπηρετεί η παρουσίαση διαφορετικών, αλλά αντιπροσωπευτικών δημοσιονομικών συστημάτων, όπως αυτά ισχύουν στη Μεγάλη Βρετανία, τη Γαλλία και την Ευρωπαϊκή Ένωση, ενώ γίνεται σαφές ότι και η Ελλάδα οφείλει να υιοθετήσει το σύγχρονο σύστημα δημοσιονομικού ελέγχου, αφού το προσαρμόσει στις δομές και τις ανάγκες της οικονομίας της. Στην κατεύθυνση αυτή και σε μία πρώτη προσπάθεια εναρμόνισης με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, καθιερώθηκε ένα νέο σύστημα διαχείρισης προϋπολογισμού βάσει προγραμμάτων και εισήχθησαν με το νόμο 3492/2006 νέες μορφές εσωτερικού ελέγχου που ανταποκρίνονται στο σύγχρονο πρότυπο.